[中图分类号]D082[文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2010)04 ― 0011 ― 02
公共决策民主化即公共政策制定与执行过程的民主化,它主要指作为决策主体的政府在政策制定与执行过程中与社会公众保持密切联系,最大限度地让公民参与公共决策过程,使公民能够通过各种有效的参与渠道,充分表达对各种决策选择方案的意见与建议,进而使决策目标体现民情、决策过程尊重民意、决策结果顺应民心。由于公共决策民主化具有重要的政治与社会意义,因此中国政府不仅将公共决策民主化确立为政治体制改革的一项价值目标,而且随着政治体制改革的逐步展开而不断推进公共决策民主化进程。然而,虽然中国政府积极倡导公共决策的民主化,但由于受到历史和现实等因素的影响,中国在推进公共决策民主化的过程中还存在着不少急需解决的问题,如果这些问题不解决好,中国公共决策民主化就无法实现。协商民主(deliberative democracy)理论是20世纪晚期西方学界兴起的一种新的民主理论范式,虽然有的学者将其主要看成是一种民主理想与目标,但越来越多的协商民主理论家在对协商民主进行理论层面研究的同时,也在积极地推动协商民主的理想变为现实。其中就包括协商民主理论对公共决策问题的关注。那么,协商民主理论对解决中国公共决策民主化问题有哪些新的观点呢?本文试图从以下两个方面展开研究。
一、树立公民本位的价值观念
作为民主理论的最新发展,协商民主理论认为参与公共决策的公民主体应该具有平等而自由的权利,具体来说,协商民主理论认为参与公共决策的公民主体首先应该具有自由的权利,这是指参与公共决策过程的公民主体仅受到与协商相关规则的约束,而不应该受到其他权威性的规则与要求的限制。公民主体参与公共决策是自愿的行为,他们有参与或不参与决策活动的权利,他们在决策过程中也拥有自由交流的权利,这种权利不应受到任何其他强势的干扰与阻碍。同时,协商民主理论认为参与公共决策的公民主体具有平等的权利,这种平等性主要包括两点:第一,公民们应该有平等的或至少是有公平的机会进入到决策过程中,或使他们的意见或理由能够进入或影响决策过程。第二,“现存的权力和资源分配不能影响参与者在协商中的地位,有权者也不能因为手中的权力而增加其发言的分量”,〔1〕这主要是因为参与相关决策活动的平等权利对参与者建立并保障平等政治影响力机会的标准将产生重要影响。公民主体需通过一个持续不断的平等参与和交流的过程来承诺彼此的权利,而这一进程有助于他们以包容和非强制性的方式更好地参与公共决策。因此,学者韦尔贝尔(Welber)曾指出公民参与决策的条件必须具备以下几点:第一,任何人认为他可能受到协商结果影响时,必须具有平等的机会去参与讨论;第二,每一个讨论的参与者,必须具有平等的机会提供可理解性、真实性和规范的有效性理由;第三,每一个讨论的参与者,必须具有平等的机会去挑战和质疑他人所做出的可理解性、真实性和规范的有效性理由;第四,每一个讨论的参与者,必须具有平等的机会去影响如何做成有效性的最后决定,以及决定中止讨论(即判定没有任何共识存在)。〔2〕这些条件也可以说反应了公共决策民主化的一些基本理念,这些理念对于无论是中国政府工作人员还是社会公民在参与公共决策时都应该是具备而恰恰缺乏的。对此,协商民主理论认为应该首先从观念上为中国政府工作人员与社会公民树立这种公民本位的价值观念。
对于政府工作人员来说,只有树立公民本位的价值观念,才能去除在公共决策中高高在上的光环,平等待人,真正做到为民服务。具体可以从三处着手:第一,培养政府工作人员一视同仁的价值理念。也就是说,政府在提供服务的过程中,要贯彻平等的原则,对所有公民都应该是无特权、无歧视与无偏私的;第二,培养政府工作人员服务民众的价值理念。即政府为公民提供什么服务,以及何时提供服务,都是公民意愿的反映,而不是政府想提供什么服务就提供什么服务,想何时提供服务就何时提供服务;第三,培养政府工作人员行政责任理念。要使政府公务员明确当他们的服务没有达到其承诺的标准或者根本违背了这些标准时,他们要承担相应的行政责任。使他们时刻提醒自己:在行使人民赋予的权力时,一定要万分谨慎,否则他们的权力随时可以被收回。正如邓小平所说:“要坚决批评和纠正各种脱离群众、对群众疾苦不闻不问的错误。群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。党的组织、党员和党的干部,必须同群众打成一片,绝对不能同群众相对立。如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正,那就丧失了力量的源泉,就一定要失败,就会被人民抛弃。”〔3〕
而对于社会公民来说,只有真正树立起决策主人的观念才能逐渐摆脱掉对公共决策参与的冷漠态度,更加积极地参与到决策活动中来,使最终形成的决策结果真正反映民意。具体体现为以下三点:第一,应该使公民意志在政府决策中处于主导地位,使政府的公共政策成为公民意志的反映。这是因为政府的决策不仅是整个公共管理活动的起点,而且也是整个公共活动的发展方向。公民意志能否在政府的决策中实现,就意味着公民的主体地位能否在政府未来工作中得以实现。这都要求将公民对政府公共管理活动的参与作为一项权利而得到法律切实的保护,同时,政府也必须为公民的参与提供各种规则与制度的服务。第二,应该确保公民知情权的实现。在公民本位理念指导下,政府只是一个接受公民委托代行公共权力的受托者,公民才是权力的最终所有者,那么作为权力所有者的公民就有资格对作为受托者政府在公共管理活动中的一切信息都有获悉的权利。美国前司法部长克拉克就曾说:“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话,人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主,……在当前群众时代的社会中,当政府在很多方面影响每个人的时候,保障人民了解政府活动的权利,比任何其他时代更为重要。”〔4〕因此,只有在确保公民知情权的前提下,公民才能更好地对政府的行政活动进行监督,确保公共利益的实现,并实现公民本位的价值理念。第三,还应该从小就加强对公民进行参与方面的教育,逐渐提高公民参与公共决策的能力与素养,进而提高其参与的积极性。可以说,这点是决定中国实现公共决策民主化的基础与起点。
二、加强公共决策过程中的协商与对话
由于协商民主理论的核心是公共协商,因此,协商民主理论特别重视公共决策过程中协商与对话的重要性。协商民主理论认为,公共决策过程中的协商与对话不仅能够缩短参与公共决策成员之间的距离,而且还能保证决策结果的客观与合理性。例如,学者玛莎?L?麦科伊(Martha L. McCoy)以及帕特里克?L?斯卡利(Patrick L. Scully)就曾指出:“对话过程能为公民带来许多好处――建设性的交流,摈弃陈词滥调,诚实地传达思想,注意倾听并理解他人。……对话和协商的结合能够促进相互理解并将个人与公共问题联系起来。人们利用这种公开交流――我们称之为协商对话――建立关系,解决公共问题,以及处理政策议题”。〔5〕学者亨德里克斯也认为:“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场,其中,政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中,民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代,并做出合法决策。”〔6〕这点对于中国公共决策民主化的启示就在于:加强政府工作人员与社会公民在公共决策过程中的对话与协商不仅缓解了政府工作人员与社会公民之间的紧张关系,改善了公共决策制定中决策结果的品质,还有助于保证决策的顺利执行。
首先,政府工作人员与社会公民之间的紧张关系很大程度上表现为政府工作人员与社会公民之间的不了解,由于受到传统价值观念的影响,他们之间缺乏必要的协商与沟通,这使社会公民的所需所求无法被政府工作人员知晓,在决策过程中,政府工作人员在不了解民意的情况下制定的公共决策必定会因为缺乏公民支持而难以推行,这些直接造成了公民与政府工作人员的紧张关系,而协商民主理论所主张的通过加强协商与讨论的方式来加强政府工作人员与公民之间的交流与沟通,很大程度上缓解了二者之间的紧张关系。
其次,协商民主理论所主张的加强政府工作人员与社会公民之间的协商对话,对于在公共政策制定中提高决策结果的质量也具有积极意义。因为通过加强二者之间的协商对话,可以起到群策群力的作用,这一方面可以弥补作为决策者的政府工作人员因有限理性而造成的决策失误,另一方面也有助于使社会公民的需求真正反映到决策过程中来,这些都有助于提升公共决策结果的质量。
再次, 由于公共行政人员和公民常常是在相互陌生的状态下参与到公共决策过程中的,他们必须学会彼此合作,才能提高公民参与公共决策的成功率,而这种合作就表现为参与过程中的协商与讨论,通过协商与讨论的过程,政府工作人员与社会公民才能够了解到对方的价值与偏好,进而了解到彼此的差异,并且试图寻求彼此都可以接受的方案,促进双方的相互尊敬和信任。特别是作为政府工作人员不应该把自己看作是一个命令发布者或照章办事的执行者,而应该使自己首先成为一名优秀的倾听者和沟通促进者。因此,协商民主理论为增强中国政府工作人员与社会公民之间的合作精神提供了途径,为最终决策的顺利执行提供了理论保证。
综上所述,协商民主理论对于中国公共决策民主化问题的解决具有许多新的观点与分析视角,这些观点与分析视角对于中国公共决策民主化问题的解决具有重要的启示意义。但应该注意的是,在分析具体现实问题时,还是应该考虑到中国现有国情的实际情况,任何希望将协商民主理论套用到一切中国问题的做法都是不可取的,只有立足于中国现实国情,并借鉴协商民主理论中适合中国公共决策民主化发展的观点才是科学与妥当的。
