[中图分类号]F328[文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2010)03 ― 0065 ― 02
后危机时代,我国农村经济社会发展进入一个新的讨论域:如何在金融危机之后,开拓统筹城乡发展的新路径,构建一个既能使国家新型工业化进程顺利推进,又能使农村自身具有内生的可持续发展能力。这种格局的形成,首先需要夯实农村经济社会发展的基础。农村基础设施是新农村建设的重要支撑和发展基础。然而长期以来,农村基础设施建设沿袭的是自上而下的政府供给的主导机制,农民在基础设施建设中的内在需求没有得到应有的重视,导致农民主体地位缺失,自觉参与程度不高,对关乎其切身利益的农村基础设施建设的决策影响不大。在这种机制下,对农村提供什么样的基础设施,提供多少基础设施,基本上都有政府决定,农民的话语权没有得到充分表达,农民的意愿没有得到充分尊重,这样就造成了农村基础设施供给的低效性甚至无效性。因此,在农民需求的视角下,构建农村基础设施建设由“供给导向”向“需求导向”的转变,使政府的宏观抉择和农民的真实意愿结合起来,对提高农村基础设施建设投资的绩效具有重大意义。
一、 农村基础设施内容和性质的界定
相关研究在运用公共产品理论的基础上,对农村基础设施的内容进行了初步界定。如樊丽明、骆永民认为,“农村基础设施是农村经济、社会、文化发展中必不可少的基础性条件,它包括经济性基础设施和社会性基础设施”。马子红、谢霄亭认为,“农村基础设施主要是为农村区域提供服务的经济基础设施”。白南生等则将农村基础设施分为生产性设施和生活性设施。另外,一些研究者将农村基础设施的内容按照公共产品和准公共产品来分类。
关于农村基础设施性质的界定,相关研究大都将之置于公共产品的范畴,并将农村基础设施分为公共品和准公共品。一般认为,具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特征的农村基础设施属于公共品,而具有不完全的非竞争性和非排他性的属于准公共品。
本文所述农村基础设施主要是指农业生产和农村生活中所需要的物质条件和社会条件,不仅包括水利、道路生产基础设施,同时包括文化教育、医疗卫生等各类生活基础设施,还包括金融保险等社会性基础设施。
二、 农村基础设施需求和供给的现状
(一)农民对基础设施需求的现状
第一,农民的基础设施需求普遍得不到满足,农村基础设施建设的速度明显滞后。长期的城市偏向政策导致我国农业基础设施建设的投资数量始终偏低。建国后前30年,国家利用动员能力修建了大量的生产性基础设施;改革开放之后,农村经营制度的转变使得投资量较大的农村生产性基础设施的建设出现了困难。加上农业资金流量有限,国家金融部门从农村逐步退出,使农村生产性基础设施的发展遭遇到很大的融资阻力。此外,与农民生活条件密切相关的饮水安全问题、道路交通问题亦不容乐观。在政府投资主导的投资体制下,对一些见效慢、期限长,但是具有战略意义的基础设施,诸如义务教育、医疗卫生等基础设施投资积极性不高,导致与农民生活密切相关的基础设施普遍不足。虽然近年来,我国逐步实行统筹城乡发展的战略性转变,增加了对农村基础设施建设的投入,但是农民对基础设施需求得不到满足的现状并没有得到很好改变。
第二,农民对已有的基础设施评价不高。农民是农村基础设施的最终消费主体,基础设施效用的最终评判标准在于农民是否满意。由于农村基础设施的建设都是在政府主导之下进行的,政府机构不仅掌握资源,而且决定着方式和内容,使得农民的真正需求难以进入农村基础设施供给的决策过程之中。这就造成了决策是在外部主体的主导下进行的,而基础设施的消费者很少参与决策过程。这种需求方的缺位导致了农村基础设施不能满足农民的真实需求。再者,由于政府追求“政绩”和形象工程,使得农民迫切需要的基础设施得不到满足,而一些并不急需的基础设施又相对过剩,农民对当前基础设施效用评价的水准。
第三,农民对基础设施需求强烈。经过三十年的改革发展,我国农村社会已经开始了由温饱的生存型阶段向小康的发展型阶段过渡,农民对农村基础设施的需求度也在不断上升。随着我国现代化进程的不断推进,现代元素也已通过现代传媒的作用快速、大量地进入农村,农民越来越多地接触到现代文明的成果。农村人口向城市的大规模流动也深切地影响到了农民对农村基础设施的需求。在生产上,农民对先进生产技术和良种的获得、先进农业机械的使用有着强烈的需求能力;在生活上,对现代医疗服务和现代教育方式等的获取都有着较强的需求能力。农民已经不再是固定在土地上的个体,而是成为在生产和生活上越来越依托于社会基础设施的群体。
(二)农村基础设施供给的现状
第一,农村基础设施供给总量严重不足。在城乡二元体制发展模式下,由于实行优先发展城市的国家偏向政策,因而形成了城乡失衡的国民收入分配格局,以及与之相适应的城乡有别的公共品供给制度,导致农村基础设施供给总量严重滞后,“三弱”现象明显。一是生产流通性基础设施支撑能力脆弱。这表现在农田水利基础设施改建扩建、生态环境治理和农业综合开发跟不上农业发展的需要;在发展农村基础设施过程中,存在着重建轻管,管护机制不健全等问题,现有生产流通性基础设施不能有效支撑现代农业的发展。二是服务性基础设施执行能力薄弱。近几年来,尽管加大了对农村服务性基础设施的建设力度,但是由于教科文卫等服务性基础设施范围广、基础差、规模大,投入仍有很大不足。三是社会性基础设施安全能力薄弱。农村社会保障设施、文化服务设施和现代农业必需的标准化检测体系、市场信息服务等都与农民的实际需求存在很大差距。
第二,农村基础设施供给效率低下。在现行体制下,农村基础设施的决策程序是“自上而下”的政府主导型,这种决策很容易加重农民负担,造成制度外的农村基础设施供给。虽然现在按照规定农民可以对一些集体事项实行“一事一议”,但这种制度的局限性相当明显。在大量的农村基础设施建设中,农民很难直接表达自己的需求。这种状况就造成很多基础设施建设的效率是低下的甚至是无效的。农民真正需求的基础设施提供不足,但是一些很容易显示“政绩”的工程却出现“过剩”。另外,各级政府的权责不明确,没有按照事权和财权相一致的原则合理划分各级政府的责任,这也使得农村基础设施供给效率低下,严重制约了农村各项事业的发展和农民生活水平的提高,直接制约着现代农业的提升。
三、建构农民需求导向的基础设施有效供给平台
(一)决策机制创新:构建“自上而下”与“自下而上”互动的决策机制
为了改善当前农村基础设施供给效率低下和结构失衡的现状,提高农村基础设施的供给效率,应该改革当前农村基础设施“自上而下”的供给机制。要选择一种符合农民文化特征的兼顾效率和公平的供给模式,即构建政府决策与农民需求相结合的农村基础设施供给制度。农村基础设施的供给是一项公共决策,应该把基础设施的选择权交给需求者,让作为最终消费者的农民参与到决策中来。要构建通畅的“自下而上”的农民意愿表达机制,让农民充分表达对农村基础设施的需求的意见,使这些意见有效地传递给政府,并能得到政府积极的回应。
构建政府和农民互动的决策机制,可以和农村基层民主政治建设结合起来,给予农民充分的民主权利。要充分发挥村民代表大会和村民自治的作用,建立起政府与农村社会之间沟通的桥梁。要规范现有的“一事一议”制度,对于直接关系农民生产生活的基础设施供给要由农民投票表决。通过此机制的建立,鼓励农民参与到农村基础设施供给的决策过程中去,保证供给的高效性和平衡性。
(二)表达机制创新:构建有效的农民需求表达和显真机制
在当前,农村基础设施建设不能有效供给所面临的主要问题就是农民需求得不到表达。虽然现实中的基础设施供给不足,结构失衡,品质较低等难以满足农民生产和生活的实际需要,但是他们并没有渠道表达这种不满,更没有表达这种不满的政治和社会机制。构建有效的农民需求表达机制,要使农民准确及时地了解到关乎他们切身利益的农村基础设施供给的信息,这是农民需求表达的基础。为此,要建立对农民需求的敏感反应机制,使得农民表达成为农村基础设施供给中的关键环节,激起农民需求的表达。
农村基础设施的内容中,除了一些纯公共产品外,还有一些设施具有私人物品的属性。那么,作为理性经济人的农民,对农村基础设施的需求会首先考虑具有私人分享属性的物品,然后才选择难以分割的集体分享的。这就造成了农民需求的失真。另外,不同的农民对特定的基础设施的需求不同,这种表达也难以区分。因此,建立克服集体非理性的显示农民真正需求状况的机制很有必要。
(三)组织保证创新:构建有效的农村社区内部的非政府组织保障农民需求
农村社区内部的非政府组织是实现农村基础设施有效供给的有力支撑。在建设社会主义新农村的过程中,农村非政府组织发挥着越来越重要的作用,这类组织能够化解社会矛盾、开展社会互助和维护社会稳定,同时也成为有效表达农民意愿的渠道。通过农村社区内部的非政府组织,让农民自己组织起来,自主行动,发出自己的声音,表达自己的意愿。在农村社区内部的非政府组织的范围内,农民既是基础设施的提供者,又是基础设施的消费者。由于农民更了解自己的需求,所以能够使基础设施的供给更有效率、更加有效。当前农村社区内部的非政府组织存在着发育程度不够、数量较少、组织领域发展不均衡等诸多问题。这就需要用立法保障这些非政府组织的合法地位;需要政府转变观念,积极引导扶持农村非政府组织,这也需要农村非政府组织加强自身能力建设,实现可持续发展,在表达农民需求方面发挥更大作用。
