[中图分类号]F303[文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2010)02 ― 0089 ― 03
随着新农村建设的深入,农村社区建设越来越引起人们的重视。各地方希望通过农村社区建设,发挥其平台作用,来有力地推动社会主义新农村建设,以有利于统筹城乡发展,有助于和谐农村、和谐社会的构建;希望通过农村社区建设,促进社区的发展,满足农村社区成员多方面的需求,促进村民素质的全面提高,推动社区物质、精神文明建设,最终实现人与自然、社会的和谐统一。因此,农村社区的建设对农村地区的建设乃至整个社会的全面发展意义重大。本文以我国农村社区的建设为视角,对中国农村社区建设中存在的困境作了初步探究,并以此为切入点,提炼出可推动中国农村社区建设的对策思路。
一、新时期农村社区建设面临的实践困境
我国农村社区建设起步较晚,关于农村社区建设的理论研究也是相对滞后,加之我国“三农”问题的现状,农村社区建设任重而道远,农村社区建设在实践中面临着很多困难,主要体现在以下五个方面:
(一)农村社区建设资金匮乏,基础设施相对薄弱
当前,农村社区建设的首要任务就是抓好农村社区的生产生活和基础设施建设,为搞好农业生产、增加农民收入、改善农民生活环境打造坚实基础。过去的五年中,中央财政用于农村基础设施建设近3000亿元。〔1〕这些措施,极大地调动了农民积极性,有力地推动了社会主义新农村建设,为农村社区建设奠定了物质基础。但是,由于历史和社会的原因以及我国的农村社区建设相对滞后,因此这些投资对于农村基础设施建设是远远不够的。农村社区建设普遍缺乏稳定的资金投入机制,所需资金主要靠村集体自筹。这对经济整体情况较好的社区来说问题不大,但是对一些松散的农户和因政府征地而导致的失地农户组成的社区来说,各种活动所需经费来源则十分紧张,无法满足社区的正常运转需要。再加上社会各界投资社区发展的意识仍很淡薄,以及社区自筹资金的能力也比较薄弱,农村社区发展所需经费紧张,无法满足正常运转需要。资金缺乏导致社区发展内容难以拓展、水平难以提高,社区发展的服务供给滞后于居民的需求。〔2〕
(二)村民缺少民主自治意识,对社区政治表现出冷漠
受传统封建思想影响,绝大部分村民不能正确认识和接受民主管理,对选举表现出一种被动和无所谓;农村特别是山区农村居住分散,地广人稀,参加民主活动受自然条件的影响很大;同时,因为存在工作经费无法保障,工作的各个环节、各个程序很难经常运作到规范的要求。这些因素都使村民自治的效果打了折扣。在社区自治组织成立的过程中,各县民政局、乡镇政府的积极推动和支持产生了决定性作用。但是如果仅仅靠村民自己筹备社区,那在经济薄弱的农村地区是不可能建立起来的。尤其是在欠发达地区的农村,传统观念根深蒂固,小规模分散的生产与生活方式,造成了农民的组织化程度很低,农民的政治民主权利意识相对较弱,习惯于传统的集权和统一的指导,加上经济的落后,农民对政府和社会的依赖性较强,只要上级的有关政府能给村庄带来利益,大家就乐于做些事情。因此,要真正发挥社区在村民自治和民主政治建设中的作用,需要一个较长的发展过程。〔3〕
(三)社区工作人员综合素质不高,服务意识淡薄
随着农村社区建设的深入,迫切需要发展和壮大农村社区工作者队伍。社区建设各项事业的实施需要高素质、专业性的社区工作者队伍。而现任社区干部及工作者的年龄偏大、文化水平不高;政治素质、业务能力不足;解决社区建设各种问题的方法不活、招数不多;对市场经济在社区建设中产生的影响认识不清;对社区建设中出现的新事物缺乏应对能力,尤其较欠缺社会服务及管理技能。这些都反映了社区干部角色尚未成功转变,不适应社区建设的要求,其观念、思维方式、工作方法等亟需转变和提高。以构成现有队伍主体的村委会成员的情况来看,根据各省反应的情况,70%以上人员均为小学和初中水平,文化素质是比较低的。〔4〕此外,由于在职的社区干部积极性不高,年轻有为的村民不愿意参与社区建设和管理,因此造成社区干部和工作者后继乏人。
(四)村民的民主意识淡薄,参与意识不强
村民作为农村社区的主体,是农村社区建设的最主要力量,没有村民积极参与、热情投入,农村社区建设注定不可能取得成功。但由于受到传统观念以及小规模分散的生产与生活方式的影响,造成了农民的组织化程度很低,农民的民主意识相对较弱,习惯于传统的集权和统一的指导。从村民的角度来看,当前的社区参与内容还主要集中在非政治参与,社区村民往往是在社区工作人员的动员、劝诱、说服下被动参与社区管理机构已形成决定的事项,或在决策形成之后被动员去执行,从而形成典型的社区权力精英主导模式,村民个人缺乏明显的主动权。村民参与度的高低,决定着农村社区建设的成败,是社区建设持续发展的生命力,也是社区自治程度和自理水平的反映。从2004 年4 月对长沙市439户农村村民参与社区建设的问卷调查中可以发现, 村民的政治参与比例很低, 参加过社区选举的只有26 人,仅占5.9%。〔5〕显然,在我国农村社区建设中,提高村民参与的意识异常紧迫。
(五)农村社区服务体系不健全、功能不完善
我国农村社区建设刚刚起步,社区服务体系建设现状与构建社会主义和谐社会、建设新农村的要求,与农村社区居民日益增长的服务需求还有不小的差距。特别是在社会转型过程中,传统的农村社区发生了很大的变化,仅仅在生产方面提供的社区服务已不能满足农村社区居民的需求。农村社区服务既要向农民提供方便生活的服务,又要提供方便农民群众发展生产的服务。但农村社区尤其是欠发达地区农村社区服务缺位较多,服务规模小且分散、单一、服务水平不高。农村社区服务供给主体结构和供给方式不合理、服务载体缺乏,政府在农村社区服务上“缺位、越位”现象并存。一些地方政府将本该承担的基本公共服务职能转嫁给村两委或村集体经济组织,或者承担本应由各类市场主体和社会组织可以承担的农场社区服务职能。〔6〕过多的政府管理和行政干预势必会削弱政府在社区服务中的引导、规划、公共服务和监督管理上的功能发挥,工作趋向出现混淆,进而影响到社区服务整体效益的发挥。
二、有效推进我国农村社区建设的对策思路
从中国农村社区建设的实际情况出发,民政部提出农村社区建设试点工作应当以建设和谐社区为目标,以扩大基层民主、完善村民自治、健全农村新型社区管理和服务体制为重点、提升农村社区村民自治功能,健全农村新型社区管理和服务体制为重点,提升农村社区村民自治功能,建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区。按照以上要求,针对当前农村社区建设中面临的困境,主要应从以下六个方面推进农村社区建设。
(一)多渠道保证资金供应,争取社会力量的支持
资金不足是农村社区建设的重要制约因素,应该走农业基础设施建设投资主体多元化之路。既要坚持政府引导与村民自力更生相结合,也要坚持社会力量的广泛参与。充分发挥政策引导和市场机制的作用, 坚持以村民为主体、社会参与、政府引导, 建立新农村建设的新机制,以优惠的政策吸引个人、集体、社会、政府等各类主体投资建设。首先,有序整合部门资金,加强统筹协调,充分发挥和利用计划、财政、农业、扶贫、交通、民政等部门的优势,将相关涉农资金集中起来捆绑管理和使用,实行综合配套、重点投入。其次,充分发挥和调动村民主体作用,通过农民自筹资金和找与本村有关联名人、能人募捐,解决一部分建设资金。再次,实行市场运作,把村集体资源通过公开拍卖、承包加以开发利用,获得收益用于新农村建设。最后,依靠社会力量的参与和支持。例如,都昌县就十分注意组织和动员社会力量,整合社会资源,共同参与村落社区建设。1998年,在都昌县遭遇特大水灾后,世界宣明会(一个国际性慈善机构)给予了一系列紧急救援和灾后重建支持。2004年以来,通过争取宣明会对村落社区建设的支持,筹集到资金360多万元,为村落社区实施了“饮水工程、交通工程、沼气工程、造绿工程、医疗健康工程”等项目。
(二)进一步加强农村社区基础设施建设,提升社区建设基础的新台阶
农村社区建设, 最需要扶持的是农村基础设施建设, 应当用科学发展观指导社区规划, 坚持以农村基础设施为重点, 加大对农村基础设施的改造力度,按照“资源集约、工业聚集、居住集中”整体要求,切实加强农村社区的道路硬化、住宅净化等工作,实现农村基础设施配套建设到位的目标。在设施建设中要依据社区实际的经验基础而定,在经济较为发达的农村社区,可以考虑改善社区道路等基础设施,健立全新的社区服务阵地和设施等。比如南京高淳的武家嘴,由过去的“渔花子村”变成现在“金陵首富村”,其经济实力较为雄厚,已经开始筹建社区服务中心,提供一流的活动场所,为居民服务。例如,引进苏果超市,建新的社区,通过房地产开发使农民住上新的房子,在农村建立新的医院,建设有优质教育资源的学校和各种文化设施。但是大多数社区经济欠发达,因此应更好地利用社区现有资源,通过改造等方式来提升社区基础服务设施的档次。这里可以借鉴南京浦口区有些社区的做法,如珠江镇的巩固村在建设社区文化娱乐阵地过程中,以行政村为整体,各自然村村民小组选择一户家庭作为活动场所,活动内容各异,以保证社区活动设施的多样化,从而使社区资源得到了很好的整合。
(三)大力推进农村社区村民自治,加强社区基层民主政治建设
在新形势下,加强农村基层民主政治建设亟待解决的一个重大课题,就是如何通过一个有效的载体,实现政府行政管理与社区自我管理的有效衔接,政府依法行政与村民依法自治良性互动。村民自治的主体是村民,只有让村民广泛参与村民自治,依法行使属于自己的民主权利,村民自治活动才能显现出生机和活力,才是真正意义上的民主自治。将农村社区建设与村民自治进行有机结合,才能深化村民自治、推进村务公开,提升基层民主政治水平。借助这两者的结合,广泛宣传和发动广大村民参与村民自治活动,使自治内容不断充实、自治形式更为多样。例如,江西省以自然村落为基本单位,建立了以“五老”为中心,以“一会五站”志愿者协会、卫生环境监督站、公益事业服务站、社会互助救济站、问题活动联络站、民间纠纷调解站为平台的农村社会网络,承担了发展公益事业、调节社会关系、丰富服务生活的社会功能,构建了“农村村落社区建设”模型,形成了农村社会自治与互助的格局。通过这种方式,把拥有共同资源、利益诉求比较一致的村民组织起来,依法管理自己的事务,使每个村民的民主权利、具体利益都得到相应尊重和直接体现,从而在更宽范围、更深层次上实现了自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。
(四)加强对农村社区工作者的培训,提高社区管理人员的专业素质
农村的村级自治组织干部会随着社会成员整体素质的不断提高,他们的政治素质、年龄结构、文化程度得到了优化。但从农村发展特别是社区发展的趋势来看,目前农村普遍存在因缺少专业人才而使社区发展难以获得突破。针对这种情况,迫切需要培养一支专业化的社区发展队伍来推进农村社区发展。要以创建“五好”党支部和村委会为目标,培育一批有技能、能干事、公道正派的农村社区建设带头人。建议区委组织部和区民政局要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则,向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法,公开招聘一批社区工作者,完成届中递补工作,真正把那些思想政治素质好,热心社区工作,有一定农村基层工作经验,善于做群众思想工作的优秀党员选进社区党组织班子。优秀年轻干部要充实到领导岗位上来,并通过集中培训、以会代训等形式,切实抓好政策理论、业务知识、工作技能培训,努力提高社区工作者综合素质。例如,山东省诸城市坚持“走出去学”和“请进来教”相结合,建立实行外派挂职锻炼、考察学习、跟班学习、交流轮岗等制度,多渠道、宽领域培养锻炼社会工作人才。同时,邀请上级领导、学者和先进地区代表授课,培养一批能够运用社会工作专业知识和技能解决问题的社会工作人才。
(五)充分发挥村民的主体作用,引导村民参与农村社区建设
农村社区建设工作是一项惠泽普通百姓的村民自治工程,仅仅依靠各级党委、政府的力量是不够的,必须引导村民群众广泛参与。没有村民的广泛参与,农村社区建设就会失去基础,就会失去可持续发展的“土壤”。 农村社区社会结构相对简单,家庭地位和作用相对突出,血缘、地缘关系发挥着基础性的作用。因此,社区文化地方性色彩浓厚,农村社区具有较大的同质性,是一个典型的熟人社会,社区居民更容易参与到一起。因此,拓展社区参与的关键是要找到正确的契合点,即事关社区大多数成员利益的问题,并采用适合的渠道。〔7〕 以江西省于都县为例,该县采用的“三会一访”的方式,激发村民参与社区管理的主体意识。通过多渠道加大村落社区建设的宣传力度,让广大村民从不知到知,从不关心到关心,从观望到参与,营造了人人主动参与社区建设的良好氛围。
(六)以服务村民为宗旨,大力拓展农村社区服务功能
农村社区服务是农村社区建设的基础和龙头,是农村社区建设的永恒主题。要拓展农村社区服务的功能,主要要从四个方面进行努力。一是要通过农村社区建设为政府公共服务延伸到农村搭建一个公共服务的平台。这样既有利于公共资源的合理配置,也有利于社区居民的方便使用。要从农村居民最关心、最迫切、最直接的事项着手,围绕年初居民基本需求,编制布局规划,建设基础设施,完善社会保障,发展福利事业,强化公共安全,搞好社区卫生,繁荣文化体育事业,为农村全体居民构筑一个较为完善的公共服务网络。二是农村社区组织要农民群众和社会各方面力量积极开展农村志愿服务、群众性互助服务。利用农村地缘相近、血缘相亲的特点和邻里互助的优良传统,组织农民开展各种志愿服务活动。三是鼓励和支持各类社会组织、企业和个人投资农村社区服务业,提供超市、家政、中介、维修、配送、保洁、托幼等各类有偿的便民利民服务。引导连锁超市、农资供应、网络通讯、金融、邮政等服务业在农村社区设点经营,方便群众生产生活。四是发展便利的农场社区市场服务,提供便民利民的服务。作为市场服务,必定有一定的经济风险。政府部门和村级组织对市场服务主要是提出需求,规划引导,政策扶持,避免直办直管。〔8〕
