中图分类号： DF211
文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2011.05.03
中国共产党自1921年成立以来，就以实现无阶级差别和无阶级区分为己任，将实现共产主义作为自己奋斗的最高目标。为了实现这个目标，中国共产党针对当时的国际国内形势，在中共的第二次全国代表大会上明确提出了建立民主共和国的主张。力图建立一个外无帝国主义压迫、民族完全独立的中国；在内实现和平，建立一个没有内乱、人民能够享有充分的选举权，且享有言论、出版、结社、罢工自由的共和国。为实现其理想，无数共产党人前赴后继、不断探索，将马克思主义与中国革命的具体实践相结合，形成了有中国特色的民主共和国的基本思想，为中华人民共和国的成立奠定了坚实的理论基础。本文着重论述20世纪40年代中国共产党民主立国的基本思想。
一、民主建国思想的表达
民主建国即是人民建国。法国大革命时期，革命的思想家西耶斯在《第三等级是什么？》一书中开篇即提出：“第三等级是什么？是一切。”“第三等级要求什么？要求取得某种地位。”“第三等级是整个国家。”在谈到宪法制定的纷争时，他认为“结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种，那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部，惟有国民拥有制宪权。”［1］在西耶斯这里，国家主权仅仅存在于第三等级，第三等级就是国家，就是国民――即人民，第三等级的意志就是国家的意志，就是国家创制的根基。“西耶斯第三等级的论断，即统一的、共同的意志，就是人民的意志，直接导致了晚近以来的强劲无比的阶级斗争理论和无产阶级专政理论。”［2］马克思、恩格斯在论无产阶级的民主共和国必须由人民当家作主时，曾特别强调巴黎公社“共和国的真正‘社会’性质仅仅在于工人管理着巴黎公社这一点！”［3］也就是说，巴黎公社的主权属于工人阶级和全体劳动人民，并且是由工人阶级和劳动人民当家作主的。在这里，人民就是工人阶级和全体劳动人民。无产阶级要推翻资产阶级，建立一个无产阶级领导的、由无产阶级和全体劳动人民当家作主的国家。
中国共产党以马克思主义为自己的指导思想，自然承袭了马克思主义的人民概念及思想，但中国共产党根据中国的具体国情，对人民的含义作了与时俱进的发展。在抗日战争时期，中日民族矛盾上升为主要矛盾，为了挽救中国的危亡，需要建立最广泛的爱国统一战线。人民的外延由土地革命时期的工人、农民和城市小资产阶级扩展为工人、农民、城市小资产阶级和其他一切阶级中愿意参加民族革命的分子，“新的民主共和国”所包括的成分是“无产阶级、农民、城市小资产阶级、资产阶级及一切国内同意民族和民主革命的分子”。一切赞成抗日的资产阶级，包括英美派买办资产阶级和赞成抗日的地主阶级，都是人民的一分子。主权主要体现的是人民的政治权利，即人民的选举权和被选举权，以及人民管理国家事务的权利。在土地革命时期，只有工人、农民、红军士兵和劳苦民众有权选派代表参加国家管理；在抗日战争时期，则给更多的人这种权利。如中国共产党的“瓦窑堡会议决议”规定，给一切革命的小资产阶级分子以选举权与被选举权，给一切革命的知识分子如文学家、艺术家、科学家、技术人员与新闻记者（不问他们的出身是地主、富农或资本家）以选举权和被选举权，同时规定给“一切白军官兵愿意在红军服务忠心于打倒日本帝国主义及其走狗卖国贼之事业者”给予选举权与被选举权。中国共产党对人民概念的及时调整，团结了当时全国所能团结的一切抗日力量，经过8年苦战，终于打败了日本帝国主义。
抗战胜利后，中国面临两条道路的选择：一是和平建国，一是内战。中国共产党坚持和平民主建国的方针，反对内战。1945年路透社记者甘贝尔向毛泽东提问：“是否可能不用武力而用协定的方法避免内战？”毛泽东坚定地回答：“可能，因为这符合于中国人民的利益，也符合中国当权政党的利益。目前中国只需要和平建国一项方针，不需要其他方针，因此中国内战必须坚决避免。”［4］1945年8月25日，中国共产党发表《中共中央对目前时局的宣言》，要求国民党政府承认各党派的合法地位，立即召开各党派和无党派代表人士的会议，商讨抗战结束后的各项重大问题，制定民主的施政纲领，结束训政，成立举国一致的民主的联合政府，并筹备自由无拘束的普选的国民大会。声明愿意与中国国民党及其他民主党派，努力求得协议，以期各项紧急问题得到迅速的解决，并长期团结一致，彻底实现孙中山先生的三民主义［5］。
同年10月10日，中共与国民党达成《双十协定》，“一致认为应迅速结束训政，实施宪政，并先采必要之步骤，由国民政府召开政治协商会议，邀集各党派代表及社会贤达，协商国是，讨论和平建国方案，及召开国民大会各项问题。”在这里，中国共产党虽没有明确人民的范围，但从表述来看，所有拥护国内和平、反对内战的都是人民的范围，都有选举权和被选举权，都有讨论国是的权利。正如1945年12月20日重庆《新华日报》社论所说：“国事应由人民决定，中国的国事应由中国人民决定。”人民的范围在此获得了最广泛的含义。新中国的建立，用事实证明中国共产党民主建国思想的正确性，人民给予了最有力度的回应。
西南政法大学学报汪太贤，陈建平，吴晓秋：论20世纪40年代中国共产党的民主立国思想
二、民主体制的构想：从国民大会到人民代表大会制
人民作为国家的主人，国家的一切权力属于人民。但人民作为一个整体，作为一种抽象概念，不可能直接行使自己的权力。人民的权力只能由作为公民的个人，通过选举自己的代表，由代表组成代议机关，由代议机关代替人民行使权力。所以密尔说能够充分满足社会所有要求的惟一政府是全体人民参加的政府，“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而就可得出结论说，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”［6］代议制作为一种间接民主，它具有直接民主所无法比拟的优势。一方面，随着国家疆域的扩大，国家的一切大小事务不可能全部来征求所有人的同意。如果这样做，一是成本太大，二是时间长，不利于行政事务决策，无法适应快速变化的形势需要。另一方面，并不是每个人都能对自己的利益作出正确的判断。正如卢梭所言：“人民永远是愿望自己幸福的，但是人民自己却并不能永远都看得出什么是幸福。公意永远是正确的，但是那指导公意的判断却并不永远都是明智的。”［7］对此，麦迪逊也说：“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会和亲自提出意见更能符合公共利益。”［8］故人民有时需要被代表。从广义来说，所有的间接民主都可称为代议制；从狭义来说，代议制专指西方三权分立下的代议机关。中国共产党从诞生之日起，就在不断思考以何种方式组织政权机关。当时世界上的代议制政体，不外乎欧美权力分立下的代议制和苏俄无产阶级专政下的苏维埃代表制。中国共产党根据中国的具体国情，在不同的时期提出了不同的政权组织形式，最后提出了比较成熟的人民代表大会制度。
中国共产党在建党之初，对于议会制度，认为中国虽然形式上设立了各级议会，但因为武人势力的干涉和蹂躏，常常处在破坏、胁迫的恐怖之中，议会政治在中国还未确立，但中国共产党作为无产阶级和贫苦农人群众的代表，要为他们的利益去努力奋斗，应当跑入这类时常被封建的武人势力所胁迫、破坏的议会中去，揭发他们的罪恶，酝酿成民主革命的潮流，以期达到社会革命的目的。为实施革命的议会行动起见，中国共产党在“二大”时作出如下一些决定：（1）国会候选人名单，由中央执行委员会提出；省会、市会、县会候选人名单，由区及地方执行委员会协同提出，经中央执行委员会批准；中央执行委员会认为所提全体或一、二人不能胜任时，令区及地方执行委员会改提。（2）候选人资格决不限于甚么“学识”和“经验”，应尽情提出本党中最勇敢最有革命精神的劳动者。（3）本党国会议员，绝对受中央执行委员会的监督和指挥；省会、市会、县会议员绝对受中央执行委员会特派员和区及地方执行委员会监督和指挥；一切重大政治问题，由中央执行委员会授以方略。本党议员之个人及团体（共产党议会团体）绝对不得自主。国会议员各项的演说稿，须预先交由中央执行委员会审定；省会、市会、县会议员各项的演说稿，须预先交中央特派员和区及地方执行委员会审正。（4）本党一切议员须利用议员不可侵犯的身份权，参与议会外一切群众运动和违法的组织。每次示威运动发生，本党议员必为示威行列的领袖，跑在群众的前面。（5）本党议员必须常常保持与群众的直接接触，每年必须到选举他的区域往返几次，召集选民开种种会议，演说政治、经济、国际等情形及访察群众的新要求。他们在议会中的演说稿，必须用一切工人、农人、妇孺都能懂能解动听的文字，常常汇印成小册子，散布于城市与乡村。
中国共产党人在主张利用议会作为自己斗争的舞台之后，不久就对议会产生了怀疑，认为“在北京之国会已成为封建军阀的傀儡，国民已否认其代表资格。”［9］ “在理在势，今后都必须以人民团体亲自直接选派代表的国民会议，来代替军阀官僚包办选举的国会制度。”［10］
国民党政权于1936年颁布《中华民国宪法草案》，该法规定：国民选举代表组成国民大会，国民大会选举总统、副总统等，国民大会拥有创制、复决、修改宪法及宪法赋予的其他职权；省设省参议会，名额每县市一人，由各县市议会选举之;县设县议会、县政府，由县民大会选举之;市设市议会、市政府，由市民大会选举之［11］。但随后抗日战争的全面爆发，制宪一事也就随之束之高阁。针对该宪法草案中规定的国民大会，毛泽东于1937年提出：“国民大会要是真正代表人民的，要是最高权力机关，要掌管国家的大政方针。”［12］1940年，毛泽东在《新民主主义论》一文中继续提到国民大会，认为“中国现在可以采取国民大会、省民大会、县民大会、区民大会直到乡民大会的系统，并由各级大会选举政府。”［13］1945年中国共产党第七次党代会召开，在会上，毛泽东作了《论联合政府》的报告，正式提出了“人民代表大会制度”。“人民代表大会”一词在何时被提出，传统的观点普遍认为，毛泽东1940年在《新民主主义论》一文中首次提出了“人民代表大会”的概念。现在我们无论是从谷歌还是百度搜索“新民主主义论”一词，打开这篇文章我们都会在该文第五部分“新民主主义政治”一段中发现这样一段原文：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”理论界、学术界的一些研究者也认为：“1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》这一光辉论著中，首次明确提出了‘人民代表大会’这样一个崭新的概念。”（参见：万其刚．我国人民代表大会制度的形成与发展［J］．当代中国史研究，2005，（1）：33.）对这一观点，有学者提出了质疑，认为“人民代表大会”一词最早提出的时间应是1945年毛泽东所作的《论联合政府报告》一文。理由是《新民主主义论》发表后，毛泽东分别于1940年2月、1942年春、1950年5月至1952年4月期间作了三次修改。1952年4月以后出版的《毛泽东选集》都是采用毛泽东修改过的文章。1952年以前中国共产党中央机关、各根据地、各解放区出版的《毛泽东选集》或单行本《新民主主义论》都没有出现“人民代表大会”这一提法。该学者同时将谢觉哉在1945年1月27日日记中所引用的毛泽东这段话与1947年版《毛泽东选集》及1991年版《毛泽东选集》相对照，发现1949年以前的是没有改过的原文，1952年以后的是经毛泽东改动过的文章，遂认定1940年所发表的《新民主主义论》并未提出“人民代表大会”概念。（参见：杨建党．领袖权威与制度成长：毛泽东人民代表大会制度思想与实践研究［D］．上海：复旦大学，2008.）毛泽东认为，新民主主义政权建设的纲领是“应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”［14］
人民代表大会制度就是由人民选举代表，由代表组成各级人民代表大会，各级人民代表大会是各级地方的最高权力机关，各级行政机关和司法机关由它产生并对它负责。因此，毛泽东所设计的人民代表大会制度本质上是一种间接民主形式，属于代议制范畴，是对源于西方的代议制的理性观照与反应［15］。
人民代表大会制度与狭义的西方代议制相比，主要区别在于代议制只是一种立法机关，只行使人民授予的一种立法权力。人民代表大会制度则不但是一种立法机关，行使立法权，它还是一种国家最高权力机关，行政机关与司法机关都由它产生，并都对它负责，故又称人民代表大会为“议行合一”机关。董必武认为，人民代表大会或人民代表会议是“议行合一”的，是立法机关，同时也是工作机关［16］。其实，中国共产党的所谓“议行合一”与马克思所说的巴黎公社的“议行合一”已经有了一定的区别，是中国共产党对马克思主义的创造性发展，它并未如巴黎公社那样将立法、行政、司法三权集中于一身，使“议”和“行”首先在组织上统一于一个机构。它所注重的是在国家机关的职权划分、内部关系、特别是行为的最终效果上实现“议”与“行”的一致性［17］。
人民代表大会实行民主集中制。对民主集中制的含义，毛泽东在1937年10月与英国记者贝特兰的谈话中就进行了论述。他说：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主与集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”“一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府，这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这是集中制的意义。”［12］383
三、民主治理结构的设计：从联邦到民族区域自治
建设一个什么样的国家，如何处理中央与地方的关系，是中国共产党成立以来就不断思考的一个问题。中国共产党在成立之时，正值联邦思潮在中国高涨之时，当时中共的许多领袖都对联邦制有过论述，李大钊可谓中国共产党早期领导人中对联邦制有深刻认识的人。针对当时“有以为联邦之制一见实行，莽莽神州必且四分五裂，演成割据之局，统一殆无可望”的观点，认为“联邦绝非与统一相背而驰，且为达于统一之捷径”。“凡国之能外竞者必无内讧，联邦之制亦泯内讧最良之法已耳。”“世界广土众民之国，若英、德、美莫不带联邦之采色，而皆以富强著称。德意志以一强敌天下之雄，尤足使人咋舌。独俄国以行集权专制之政而日削弱，屡为强敌所推陵。即以吾国历史论之，周末群雄并立，俨然有联邦王国之观，而其时学术文明最称发达。”至于是否定取联邦之名，李大钊认为，政制的规定应根据特定的事实，不需要抽象的名称，“因乎国情制为适应之制度，乃政家之事。参稽各个特定之制度，而列于一定之范畴，乃学者之事。”“吾第求一适应国情之制度，其为联邦抑属单一，尽可让学者在分类，非政家所当问也。”最后认为“联邦之名与分权自治不甚相异，非必此蛇蝎而彼麟凤也。”［18］
陈独秀对“联邦制”也有深刻论述，他对联邦制度本身并不反对，但是，他指出：“任何一个国家采用这种制度，最圆满的理由是建设在各部分聚居的人民经济状况不同之上，其次是建设在各部分聚居的人民语言宗教不同之上，至少也必须建设在人民之自治的要求与能力扩大之上，这种合乎民治主义的进步制度，决不是武人割据的退步制度可以冒牌的。”“联邦制的理想，固然是我们所不反对的，自治更是我们所赞成的，但是我以为我们人民的政治能力，才发达到都市自治的程度，若说已能勉强运用省自治制，此则为常识所不许，不能而强欲其能，至不惜以武人割据冒居其名，其结果，上不能集权于政府，下不能分权于人民，徒使军阀横梗其间，统一与民权两受其害，因为人民真能运用自治制度的联邦，未必定有害于统一，而武人割据的联省自治却去统一太远了。”［19］所以陈独秀赞成联邦制，但认为在当时军阀割据的情况下，实行联邦制不利于统一。只有用革命的力量推翻军阀的统治，联邦制才有实行的可能。故中国共产党在第二次党代会上明确提出要建立一个“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦，用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”的主张。
1931年中国共产党发布《中华苏维埃共和国宪法大纲》，在其中，中国共产党主张“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙古，回，藏，苗，黎，高丽人等，凡是居住在中国地域内，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。中国苏维埃政权在现在要努力帮助这些弱小民族脱离帝国主义国民党军阀王公喇嘛土司等的压迫统治而得到完全自主，苏维埃政权更要在这些民族中发展他们自己的民族文化和民族语言。”显然，中国共产党在此时秉承了二大的精神，即在中国本部实行单一制，在少数民族聚居的地方实行自治，组建一个联邦共和国。这种设想明显是出于各民族习惯、宗教、经济发展的程度不同而设置的。
1941年中国共产党在陕甘宁边区发布《陕甘宁边区施政纲领》，这个文件虽未以“宪法”为标题，但它的内容却是具有宪法性的，表明中国共产党对联邦制所持的肯定态度。因为当时对联邦的认识大都以美国为参照，只要一个国家不只中央有一部宪法，地方也有宪法的话就都认为是联邦国家。在国共合作一致抗日的大背景下，中国共产党的根据地被称作“边区”，于是这里只取联邦之实不取联邦之名，其宪法性文件即不称“宪法”而称作《施政纲领》。1945年中国共产党第七次党代会在延安召开，《党章》明确规定中国共产党在目前阶段的任务是要“建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国。”在《论联合政府》的报告中，毛泽东讲到在新民主主义的国家问题与政权问题上，“包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府。”［20］1946年4月23日中国共产党在延安通过了《陕甘宁边区宪法原则》，更是以明确的姿态表明赞成中国的联邦制。在中国当时国民党政府已有宪法性文件的情况下，中国共产党在边区制定的宪法性文件，表明中国共产党实行联邦制的意图。1947年10月10日，中国人民解放军发表《双十宣言》，“承认中国境内各少数民族有平等自治及自由加入中国联邦的权利。”1949年8月22日周恩来起草了《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》，在该文的“一般纲领”部分，周恩来主张“使各民族在国家政权中皆享有平等地位，实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦。”［21］
从上文可看出，中国共产党从成立到1949年《共同纲领》颁布之前，在联邦制的问题上一直有两种不同的看法和主张。一种是在中国实行联邦制，另一种是在中国以汉族聚居区为主体的地方实行中央政府领导下的地方自治，与各少数民族为主体的自治邦组建联邦式的中华联邦共和国。这两种主张的交替出现，反映了中国共产党对联邦制的认识的不断深化。1949年9月29日《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”此举表明在中国单一制下的民族区域自治制度得到确立，从联邦制到民族区域自治制度的最后过渡则反映了中国共产党对联邦制的认识最终达到成熟。
民族区域自治制度的核心即是本民族自己管理本民族的内部事务。任何一个民族都有自己独特的文化传承、风俗习惯和历史特点，而各民族历史上形成的经济发展不平衡，更使得各民族之间难以全部用一种统一的政策和法律来处理各民族自己的内部事务，对中央和地方的事务进行分别处理，没有一个国家能够例外。单一制并不表明所有地方事务都归中央决策，联邦制也不表明中央没有任何集权。二者的关键区别在于：在单一制中，中央对地方的事务可以干涉，地方的权力来自中央，中央随时可以收回地方的权力；而在联邦制中，中央与地方的权力由宪法进行明确划分，即西谚所说的“把凯撒的交给凯撒，把上帝的交给上帝”，二者不得随意相互干涉。中国共产党从成立时起，就意识到民族地方的特殊性，需要由各民族自己来管理自己的内部事务，故将联邦制作为国家管理的一种结构形式。在中国共产党还没有正式掌管国家的全部政权以前，中国共产党对一些问题考虑得不成熟或因当时的政策需要，极力主张在中国实行美国式的联邦制。
在中国共产党主张联邦制的同时，对少数民族地区实行民族区域自治的主张也不时被提起。“民族区域自治”一词的出现，可追溯到1941年的《陕甘宁边区施政纲领》：“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯。”其后1946年的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”
促成中国共产党民族区域自治制度进一步走向完善的原因，则是抗战胜利后国共双方对内蒙的争夺。内蒙人民要求自治的呼声由来已久，特别是东蒙人民对自治普遍持一种支持态度。这种态度从1946年11月26日《中共中央关于考虑成立内蒙自治政府的指示》中可以看出，文电认为内蒙自治现在不仅东蒙无论老年青年进步的落后的一致有此要求，而且国民大会的内蒙代表亦一致有此要求。（参见：内蒙古自治区政协文史和学习委员会?蹦诿晒抛灾握?府成立前后［G］//内蒙古文史资料：第50辑?焙艉秃铺兀耗诿晒湃嗣癯霭嫔纾?1997：1?保┰诘笔钡哪诿晒攀墙?立独立自治政府，还是在中国版图内建立自己的地方性自治政府，不同政治力量提出了不同的政治主张。当时东蒙的人民党主张建立独立自治国家规模的自治政府，拟议中的旗子和首都就具有这种性质。(参见：中共中央统战部．民族问题文献汇编［M］．北京：中共中央出版社，1991：1017．)1934年2月28日，国民党第397次中央政治会议通过《蒙古自治办法原则八项》，决定：“在蒙古适宜地点，设一蒙古地方自治政务委员会，直隶于行政院，并受中央主管机关之指导，总理各盟、旗政务；其委员长、委员以用蒙古人员为原则，经费由中央拨给；中央另派大员驻在该委员会所在地指导之，并就近调解盟旗省县之争议。”（参见：中国第二历史档案馆?敝谢?民国史档案资料汇编：第1编政治（五）［M］?蹦暇?：江苏古籍出版社，1994：75-76?保┒杂诿晒诺恼?治地位，蒋介石主张“师苏俄‘联邦自由’之遗意，本五族共和之精神，依据总理‘国内各民族一律平等’之原则，确立‘五族联邦制’，简言之，即采允许边疆自治之放任政策。”认为“内蒙德王等要求自治，如政府绝对不许，彼迳自投降伪国，我将如何？”故“予意除本部应为整个的一体外，边疆皆可许其自治而组织五族联邦之国家，如此则内消‘联省自治’之谬说，外保岌岌可危之边疆，我革命政府一面机警慎密周旋于列强利害冲突之中，一面努力整顿内部，巩固国基，充实国力，一旦国际大变发生，即可乘机奋起，统一复兴，时不在远。”中国共产党审时度势，在1945年就提出“组织蒙人地方性的自治政府，并建立蒙人的军队”的政策［22］。随后在给晋察冀中央局的文件中进一步明确“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”［22］21946年2月18日在《中共中央关于内蒙民族问题应取慎重态度的指示电》中，要求对蒙古民族问题取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。1946年11月26日《中共中央关于考虑成立内蒙自治政府的指示》中，明确即可联合东蒙西蒙成立一地方性的高度自治政府。避免采取独立国的形式［22］2。
中国共产党对民族地区的制度从联邦到民族区域自治的转变，有着内在和外在的深刻原因。外在的原因是中国的少数民族大多聚居在中国疆域的边界，这些地方极易受到国外势力的影响。国人对联邦制的认识又大多停留在对美国联邦制的一些感性认识阶段，认为国家下面的这些邦都是一些具有独立主权的国家。这些国家可以自由加入联邦，也可以自由退出联邦。他们对美国人为何要由邦联制转变到联邦制没有深刻的认识，对美国人民在南北内战中的惨痛没有刻骨铭心的感受。故在中国这些民族地方实行联邦制，很容易被一些敌视中国的势力所利用。例如，“九•一八”事变后，日本占领东北，高喊诸如“帮助满族复国”、“帮助蒙古族独立自治”、“民族协和”、“日蒙联合”等口号，骗取各民族的信任。伪“满洲国”的建立，察绥蒙古各盟族的所谓高度自治运动、德王李守信等伪政府的成立,日本都充分利用了所谓帮助少数民族自治、独立等欺骗口号。抗战爆发后，日本提出的“大回教主义”、“回民自治，成立回回国”等宣传，也在回族中产生了巨大的影响。为了避免这些民族地区被一些国外敌对势力利用，中国共产党对民族地区的政策从联邦制走上民族区域自治也就成了一个必然的选择。1946年2月24日，《中共中央关于不宜成立东蒙人民自治政府给东北局的指示》中明确提出：“我们研究了东蒙人民自治政府的主张与行动以后，认为在今天整个国内国际形势下，成立这种自治共和国式的政府仍然是过左的，对蒙古民族、中国人民与苏联和外蒙的外交都是不利的，徒然供给反动派一个反苏反共的借口，造成中国人民狭隘民族主义者的一种恐惧。东蒙可以成立自治区，至多要求成立一单独的省，作为普通地方政府出现，而不应与中国形成所谓宗主国与类似自治共和国的关系，不必要求单独的货币单独的军队，甚至单独的国旗。”（参见：内蒙古自治区政协文史和学习委员会．内蒙古自治政府成立前后［G］．内蒙古文史资料：第50辑?焙艉秃铺兀耗诿晒湃嗣癯霭嫔纾?1997：7.）1949年9月7日，周恩来向已到达北平的几百名政协代表作题为《关于人民政协的几个问题》的报告，其中专门谈到联邦问题，认为中国的特点“是汉民族占人口的最大多数，少数民族总起来还不到全国人口的10％。不管人数多少，各民族间是平等的。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这个情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”（参见：林伟建.龚育之详说开国的历史细节［N］.文汇读书周报，2005-03-04.）
内在的原因则是中国共产党对联邦制的深刻认识。联邦不看其“形”而看其“神”，其实就是中央与地方的一种分权方式而已，与统一或分裂无涉。中国共产党所制定的民族区域自治制度正是这样一种中央与地方分权的制度，取联邦之“实”而未取联邦之“形”，既避免人们对联邦制的误解又达到了中央与地方权力划分的实质。
四、民主立国的原则与框架：从“三三制”到民主联合政府
1937年2月，中共中央致电国民党五届三中全会，表示在国民党确定抗日国策的前提下，愿将工农政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军，直接接受南京中央政府与军事委员会之指导。于是，中华苏维埃共和国中央政府改名为陕甘宁边区政府，苏维埃制改为民主共和制。
1940年3月6日，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》一文中，首次明确地提出了“三三制”原则，即在抗日根据地政权机关人员的配备上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；非党的左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。”“三三制”提出后，便在各抗日根据地开始实施。为了进一步规范落实“三三制”原则，《陕甘宁边区施政纲领》（1941年）规定：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并且在候选名单中确定共产党只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，保持包办。”这种新型政权模式实行普遍、平等、自由的选举制度，是一种以民主集中制为组织原则，在充分保障各抗日阶级、阶层民主政治权利的基础上，实现中共与其他抗日党派真诚合作的民主制度。周恩来认为“三三制”有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而是争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是各方协商，取得共同纲领，以作为施政的方针。并称这是一种“真正的民主制度” ［23］。
为促进民主共和制在全国的实现，中国共产党首先要求自己影响下的区域“成为实现民主共和制度的模范”［24］。这些模范区域将是新的民主共和国的模型。刘少奇认为，在根据地推行民主政治、“三三制”等，具有全国性的政治意义，具有新中国雏形的政治意义［25］。邓小平也评价“三三制”政权“不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式。”［26］毛泽东则认为，“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向”；“陕甘宁边区自从不但在参议会而且在边区政府实行‘三三制’以来，获得各地中间派的广大好评，即国民党对此亦无法挑剔，同时边区内部的阶级关系获得合理调整，一切政令顺利推行，足证认真地彻底地实行‘三三制’，实是团结全国人民解决内部困难的最正确最有效的政策。”［27］ “各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义共和国。”［12］785
在边区政府实行“三三制”的基础上，中国共产党根据当时国内的实际情况，提出了在全国组建联合政府的主张。1944年9月15日，林伯渠遵照中共中央的指示，在国民参政会三届三次会议上代表中国共产党提出了组建联合政府的主张。此后，组建联合政府便成了中国共产党一再强调的政治目标。毛泽东将“迅速建立民主的联合政府”作为中国人民在1945年的总任务，紧接着的中共七大更是以联合政府作为大会的主要议题。
对于联合政府的形式，即联合政府由谁主导，毛泽东曾预测可能有的三种形式：一种是以共产党人“在独裁政府做官”的形式，二是以蒋介石为首的、形式上民主而实质上独裁的联合政府，三是国共双方力量消长发生根本变化时“以我们为中心”的联合政府［14］277。毛泽东对当时联合政府三种形式的预测，充分反映了中国共产党人当时的民主立国理念：即建立联合政府取代一党专政。这是一个无法避免的必然趋势，中国任何政治集团、任何个人都将无法阻挡。在战争没有结束之前，通过民主选举召开国民大会、组建充分代表民意的正式的联合政府存在事实上的不可能，组建由蒋介石占主导地位的、经由各方协商产生临时性的、过渡性的联合政府是可接受的选择；战争结束之后，进行真正普遍、平等的选举，成立正式的联合政府，而由谁执掌这个联合政府则由人民通过自由的选举所表现出的民意来决定［28］。同时也反映了中国共产党一切从实际出发、尊重民意、追求民主的愿望，只要有益于中国的民主往前走的一切方式都可以接受。所以，毛泽东在1945年8月下旬时说：“中国如果成立联合政府，可能有几种形式。其中一种就是现在的独裁加若干民主，并将存在相当长的时期。对于这种形式的联合政府，我们还是要参加进去，进去是给蒋介石‘洗脸’，而不是‘砍头’。走这个弯路将使我们党在各方面达到更成熟，中国人民更觉悟，然后建立新民主主义的中国。”［29］
中国共产党成立联合政府的主张，得到了当时各民主党派、各人民团体的一致赞成。三民主义同志联合会在发表对政治协商会议的意见中，明确要求立即废除一党专政，加速实行民主政治。在国民大会召开以前，组织临时性的联合政府，作为民主的中央施政机构。联合政府国府委员会应包括各党派及无党无派人士，由全国政治会议规定人数比例，获得一致之同意推选之［５］279。中国民主同盟认为，“举国一致的民主联合政府是当前国家和平、统一、团结的唯一途径，同时亦是全国通力合作群策群力共同建国的唯一途径。”［5］57重庆出版业认为，“政治协商既为朝野公认解决政治问题之最好方式，则任何纠纷、任何困难，均须提交政治协商会议讨论解决。”“政治协商会议之决议要得到真正落实，唯有集中全国人民之力，拟定一全民服膺之共同施政纲领，且组织临时性之联合政府，以实施此纲领。”［5］79东北政治建设协会认为，“中国今日纠纷之源泉及今后建国之障碍，为政治之不民主与军队为党所拥有。实行民主之具体办法，应为从速召开真能代表全国各地各阶层、各职业、各民族人民之全国代表大会，根据全国民意制定新宪法，然后依照新宪法组织政府，重编国防军。在新的国民政府未成立以前，政治协商会议决定一临时联合政府组织法及制定一保障民主自由，发展国民经济之施政纲领。”［5］86陪都文化界人士认为，“改组政府问题，必须是名副其实，若徒有民主的形式而没有实质，虽名曰‘联合’，亦在反对之列。”要求“国民政府委员会，依据政党平等的原则，实行改组”，“在民主的联合的国民政府之下，设立一包括各方之联合整军委员会，而现行以国民党一党支配的军事委员会，即行裁撤。”［5］89
由于中国共产党成立民主联合政府的主张得到全国人民的拥护，而国民党坚持的一党独裁政府自然最终被人民抛弃。1949年10月1日，中华人民共和国成立，在政府人员的组成上，6位副主席中，党外人士占3位，56位中央人民政府委员中，党外人士占27位，充分体现了“人民共和国”的内涵。
五、结语
中国共产党的民主立国思想提出于国民革命时代，发展成熟于民族革命即抗日战争时代，最后完善于解放战争时代。正是由于中国共产党民主立国思想的正确指引，才使中国共产党由弱至强，取得了中华民族抗日战争的胜利，最后在与国民党的斗争中，又取得了解放战争的最后胜利，建立了中华人民共和国。中国共产党的民主立国思想是马克思主义中国化的结果，是中国共产党人集体智慧的结晶，它所创立的民主建国思想、代表式的民主体制、自治性的民主治理结构和民主立国的原则与框架等思想理论，不仅是中国共产党引领人民走向胜利的法宝，也是当今民主建设的重要根据。
