【中图分类号】D267【文献标识码】A【文章编号】1005-1074(2009)05-0063-02
所谓“民主恳谈”，就是活动组织者在作决策之前，召集利益相关人以及社会各界代表，围绕一个主题进行面对面的沟通、交流、辩论和协商，最终采纳多数人的意见，当场或会后作出决定或决策，随后接受监督的一项创新性群众参与活动。经过10年的实践，“民主恳谈”已经从初始于加强和改进农村基层思想政治工作，改善农村干群关系的工作措施，发展为一种从民主治理入手，通过加强基层的民主决策、民主管理和民主监督，把人民的要求与党和政府的决策有机合，把程序民主、形式民主和实质民主有机结合的新型民主制度，对党的十七大以后继续推进我国社会主义民主政治建设具有重要的实践和理论意义，其形式和做法符合我国广大地方经济社会发展的要求，具有较强的普适性和较高的推广价值。
1“民主恳谈”的发展历程
温岭市的“民主恳谈”经历了由产生、初步运行和逐步规范、完善的过程，并逐渐与现有法定制度较好地实现了有机融合，大致分为四个阶段。
第一阶段（1999年～2000年），“民主恳谈”实质上是一种干部与群众之间的对话沟通机制。1999年6月，浙江在全省开展农业农村现代化教育，温岭市松门镇被确定为试点镇。当地工作组在讨论方案中提出采用“农业农村现代化教育论坛”这种形式，以定期和不定期召开会议两种模式，将“干部对群众的说教”转变成“干部与群众的对话”，对一些热点、难点问题干群共同商讨、共同解决。其主要特点是一期一主题，群众出“题目”，政府抓落实。
第二阶段（2001年～2002年），深化内涵，将“民主恳谈”引入民主决策过程。做为决策的前置条件，建立涉及重大公共事务的听证决策制度和村民议事制度，如果议题和方案遭到多数群众或村民反对，采取暂搁置的办法，不作出或暂缓作出决定或决策，进行修改、调整、完善后再次召开会议，以便做出合理的决定或决策。
第三阶段（2003年～2006年），与基层人大决策机制相结合，将“民主恳谈”纳入体制内轨道。在镇级“民主恳谈”中将争议突
出的问题提交镇人民代表大会决议，不仅赋予了“民主恳谈”合法性地位，也进一步健全和改善了人大机制。2005年，温岭市新河镇将“民主恳谈”引入人大预算审查和监督，是“民主恳谈”与人大机制结合的重大步骤，也是在“民主恳谈”发展过程中具有里程碑意义的重大事件，引发了外界，包括国内外学术界对“民主恳谈”的广泛关注。
第四阶段（2007年以来），“民主恳谈”更加广泛地引用到党内民主建设领域。一是把“民主恳谈”引入党委内部的民主议事决策制度，党委对一些重大事项，在做出决策时考虑党员的意见。二是把“民主恳谈”引入党的代表大会，对党代表提出的议案或一些重大事项，在党代会作出决定之前召开“民主恳谈”会，听取党代表和党员的意见。三是进一步与党代会常任制相结合，为保障和实现党员的民主权利提供了制度平台。
2“民主恳谈”的运行模式
温岭市的“民主恳谈”经过的10年的探索和实践，现已推及到乡镇、村、街道、社区、非公企业及部分市直单位等众多层次。目前开展的重点主要是镇、村两级。以下简要从体制、程序、绩效等方面概括“民主恳谈”的运行模式。
2.1“民主恳谈”的体制定位“民主恳谈”是纳入坚持党的领导、人民当家作主和依法治国“三个统一”框架内民主的新形式。首先，“民主恳谈”议题的确定、时机的把握，程序的控制，结果的运用，都是在党组织领导下进行的。其程序、规范也是党组织和各级政府在实践中群众一道摸索制定的。这充分体现了坚持“党的领导”。其次，“民主恳谈”的参与主体是人民群众，不仅议题来自人民群众，表达者是人民群众，更重要的是，它满足的就是人民群众的利益诉求，而且还置于人群众的监督之下，顺民意，集民智，聚民力，得民心，充分体现了“人民当家作主”。第三，“民主恳谈”早在实施之初就确立了不违背现行政策法规和基本的民主精神的原则，并通过寻求与现有制度相融合来取得现行体制内充分行使民主决策的合法地位，体现了坚持“依法治国”。这三者的统一是“民主恳谈”发展的生命源泉。
2.2“民主恳谈”的程序设置“民主恳谈”以座谈会的形式举行，乡镇每年一般不少于四次，村里每年一般不少于两次。其中有三个重要环节：一是议题的选择。可由基层党委、政府提出，也可由基层人民代表或群众联名提出。在举办恳谈会前将决策事项的初步方案或意见向群众公布。二是参加人员的确定。具体依据议事的性质而定，既包括乡镇人大代表、政府部门的代表和村民代表或居民代表，同时也欢迎普通民众或关心这一问题的人自由参加。在镇一级的会议上，参与者大多是平时比较关注公益事业或某项政策方案对其切身利益关系较大的人员，但都是在自愿的条件下参加会议的；而在村一级的会议上，参与者是代表一个家庭或几个家庭，是在负有义务的基础上受托参加会议的。三是会议的发言人。一般由主持人指定。但讨论比较激烈时，往往就是谁拿到话筒谁发言，或者有的嗓门大的就直接站起来发言，发言具有一定的随意性。
2.3“民主恳谈”的制度保障一是“民主恳谈”重要事项听证和决策制度。对于恳谈会上反映涉及到全局性、集体性、决策性的影响大的问题，基层人大会将提出的重大事项，重大工程的确定，涉及发展思路的重要建议，组织有关部门领导和专家进行专题评议和论证，然后通过基层政府、人大或村民代表会议形成决策。二是民主恳谈挂牌销号制度。工作人员将反映的问题归类、编号、登记、汇总整理后当日通过政府主要领导签发意见，并予以挂牌。承办人对手里的事项，必须认真、及时、公正地给予处理，并将办理结果转告本人。由当事人签署意见，当事人满意的予以销号，不满意的重新办理，直到满意为止。三是“民主恳谈”反馈监督机制。镇一级决策的执行和实施结果由乡镇人大负责监督，而干部在开展民主恳谈中的表现成为组织部门考核干部的一项重要内容。村决策的实施过程和结果由村民参与管理和监督。县市一级还建立了由人大、纪委组成的便民绿色通道工程监督领导小组，定期不定期地开展检查，检查的主要内容包括：各受理点的服务态度、办理的情况、挂牌销号情况。并设立举报电话，广泛接受群众的监督。
3制度移植――“民主恳谈”适用性的思考
“民主恳谈”是社会公众广泛参与的民主决策、民主管理、民主监督的基层地方治理模式，它在增进基层政府与村民的相互理解、相互信任方面取得积极的成效，有效地降低了行政决策成本，减少了决策执行阻力；有力推进了效能政府和公共服务型政府的建设，促进了廉政建设，缓解了一些社会深层次矛盾，促进了经济的发展和社会的和谐稳定，被誉为“中国21世纪基层民主的第一缕曙光”。从温岭市的实践分析，“民主恳谈”具有普遍的参考价值。首先，我国经过30多年的改革开放，市场经济的洗礼使广大人民群众开阔了眼界，活跃了思维，提高了参政议政能力，并使得传统意义上的农民阶层在市场化进程中不断的被分化和重新组合，并逐步形成具有独立利益和主体意识的多元利益集团，而人们基于维护自己利益的需要而产生的政治诉求。这正是“民主恳谈”适用于广大基层实行制度移植的根本因素。其次，我国基层民主政治建设的推进特别是村民自治的实践，增强了农民的民主意识和政治参与热情，提高了农民的政治认知和参与能力。这为“民主恳谈”制度移植的提供了民众素质上的保障。再次，随着社会分化和群众中事实上的强势和弱势群体的形成，实观要求政治上层建筑加以调节，要求有一种新型的民主制度安排，平衡强势与弱势群体的利益格局，协调人民内部矛盾。而温岭市“民主恳谈”为外界所知时，外地党组织和政府都敏锐地意识到这是一种体制框架内可资运用的各界层利益关系的调研器，这使“民主恳谈”在党组织和政府推动下进行更为广泛的制度移植成为可能。
