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浅析我国农村集体土地流转制度

  
  诚如威廉?配第的"劳动是财富之父,土地是财富之母"的精辟见解,土地的不可再生性和稀缺性决定了它是人类生存与发展的物质基础,如何有效配置与合理利用土地资源就成为土地法律制度的核心问题。但目前我国存在土地流转效率不高、土地闲置量大、土地质量下降等方面的问题,症结在于土地流转的方向,由于农业在我国具有非常重要的基础地位,本文就以探讨农村集体土地流转为限。
  一、我国农村集体土地流转的现状
  (一)土地承包年限的僵化增加人地矛盾
  根据《农村土地承包法》第20条的规定,"耕地的承包期为三十年",其目标就是保证农民对土地投入与经营的稳定性。但"三十年不变"政策也带来不少问题,大多农户认为我国的土地承包年限过于僵化,"数十年的承包期限类似于把'所承包土地私有化'。"[1]30年间人口变化和户口迁移频繁:死亡或流出居住地的人口,其土地承包经营权并不随之当然解除;而新增人口或户口转移进来的人口,却不能及时取得土地承包经营权。人口增加较多的农户难以解决吃饭问题,人口减少或年老力衰的农户又无劳力种地,撂荒现象较为普遍,激化了人地矛盾。
  (二)违规土地流转侵害农民合法权益
  实务中,存在大量的违规土地流转行为,如部分基层政府或村委会越俎代庖,操控土地流转,采取非法手段或"集体行为",强迫农户进行土地流转或阻碍其依法流转承包地,造成农民耕地流失,导致农民无耕地可种或者不能获得合理的补偿,侵害了农民的合法权益。其中,比较典型的是"以租代征"和"两田制"。究其原因是多方面的,但这些违规土地流转行为无一例外的侵害了农民合法权益,严重扰乱土地市场秩序。
  (三)"小产权房"的大量存在增加潜在法律风险
  所谓小产权房,是指一些村集体组织或者开发商未经办理国有土地征用和出让手续,在农民集体所有土地上建设并出售的房屋。[2]该类房屋的造价中不含房地产开发中一般占四成左右的应缴国有土地出让金和各项土地规费成本,价格相当具有竞争力。与"大产权房"相对应,由于"小产权房"占用的是集体土地,卖房的不是开发商而是村委会,购房人无法取得房屋产权证和土地使用权证,增加了潜在法律风险。
  二、我国农村集体土地流转的法律障碍
  (一)承包年限的僵化,限制土地高效流转
  按照《农村土地承包法》第28条的规定,可以解决这个问题的机动地却没有发挥其预期作用:很多村庄都没有机动地,而有机动地的村庄又没有将其用于法定用途,不是将机动地承包作为减免农业税后村庄的增收途径,就是由于村干部的"熟人关系"将机动地以极低的价格承包出去。[3]由于机动地没有用于法定用途,取而代之的是无奈的长期性土地调整,管理体系松散的农村往往缺乏行之有效的监督体系,加之农民的法律意识淡薄,很少有人愿意主动将之诉诸行政或司法部门解决。长此以往,人地矛盾在僵化的土地承包年限中日益凸出。
  (二)土地流转方式的单一,阻碍土地高效流转
  我国土地流转的方式较为单一,要合法使用农业用地就必须经过法定程序的转化。为了规避法律和获取经济利益,出现了大量的违规土地流转行为(以"以租代征"和"两田制"最具代表性),严重侵犯了农民的自由意志和合法权利。如何多样化土地流转方式,规范土地流转行为,还农民一个个体承包经营权在土地流转中的市场主体地位,值得深思。
  (三)土地供应市场的高度垄断,阻碍了农民参与利益分配
  政府作为惟一的卖地者介入土地供应市场,逐渐发展成为这样一种土地-房屋供应模式:农村土地的买卖权被政府垄断,政府首先以低廉价格强制农民出让土地所有权,再以所谓市场方式将土地有期限的建设使用权转让给开发商,并且只转让给开发商(禁止农地直接进入城市房屋市场,禁止农民开发城市居民需要的房屋),城市居民则只能到开发商处购买房屋,由此形成了政府介入的高度垄断的土地供应市场。现有供应模式,根本无法满足市场经济体制下人们的多元化利益需求,无疑阻碍了城市房地产市场的长远发展。
  三、我国农村集体土地流转制度的展望
  (一)依法促进土地承包经营权内容的确定
  现阶段,我国的所有法律均一般性地规定农村土地属于农民集体所有,在这种制度安排下农民并没有对集体土地真正拥有处分权,导致产权的残缺,同样也很难保证农民享有独立的土地承包经营权及其具有明晰的产权内涵。尽管土地承包经营权具有一定的债权性质,但它同时也具有更多的物权属性及物权化倾向,应该在政策和法律上还原其物权属性的本来面貌,并以此促进土地承包经营权内容的确定,确保农民对家庭承包取得的土地享有占有、使用、收益以及使用权流转的权利,甚至对土地承包经营权流转的权利。
  (二)多样化土地流转方式
  不允许土地承包经营权转让和抵押,无疑堵死了公有制之下土地的正常流转。应该取消对土地承包经营权流转的不当限制,"以物权自由流通理论为基础,允许土地承包经营权进入流通领域,并借助一定的方式如承包、转包、出租、抵押、入股等在不同主体之间合理流动"。[4] 不仅如此,还应详细界定承包经营权转让时发包方的同意权,对受让方的主体资格和农业经营能力做必要限制,推广合同示范文本规范土地流转签约行为,增加保护农业用地用途的规定等,从而为多样化土地流转方式开拓广阔前景。
  (三)建立土地流转交易市场
  有学者反对土地承包经营权像建设用地使用权一样进入产权交易市场,认为这样,"土地承包经营权将失去平均分配土地资源的目的和意义,从而使土地承包经营权异化为一种单纯的商品"[5],缺乏了对失地农民的社会保障问题的考量。的确,我国目前城乡分割的社会结构尚未从根本上破除,农民不享有现代意义的社会保障,其社会保障仍停留在土地保障阶段。即使是进城打工,农民的个人素质使其在短期内难以承担永久性城市生存的高额成本,打工所得是所谓的"补农有余,脱农不足",仍然需要土地作为最后的生存防线。但"如果在农村普遍建立类似城市中的社会保障制度,土地的社会保障功能将会明显地弱化,农民流转土地的积极性就会提高。"[6]只要我们在建立健全农村社会保障体系的同时,在农村集体土地的产权设置、流转方式、流转程序、流转监督等方面进行严格规范和认真管理,就有可能排除权力寻租的可能性,逐渐建立起一个多层次、多样化,统一、开放、有序的土地流转交易市场。
  (四)土地流转的地区定位
  不同的地区采用相同的土地政策明显缺乏有效性和针对性,地区定位是一种值得探索的土地流转新模式,就是地区范围内土地用途的分类引导:根据不同的地区对象考虑土地不同程度地开发及保护,通过科学估算达到综合平衡,从而实现土地资源的合理配置。其最终目标则是在不改变农业用地用途的前提下引导土地流转方向,从而有效解决我国目前存在的土地流转效率不高、土地闲置量大、土地质量下降等方面的问题。

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