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浅析新形势下地方政府投融资平台公司的转型升级

  地方政府投融资平台公司,也简称为地方政府平台公司或平台公司,是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司等,以及行业性投资公司,如交通投资公司等。
  地方平台公司是在分税制改革后,由于中央和地方的财权、事权不匹配,为弥补地方政府投融资存在的较大资金缺口应运而生的。设立平台公司,通过举债融资,在为地方经济和社会发展筹集资金、加强城市基础设施建设、公益事业建设以及应对国际金融危机等方面发挥了重要作用。但同时也出现了一些问题,主要是平台公司运作不够规范,举债融资规模迅速膨胀;地方政府违规或变相提供担保,偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,进一步规范地方政府举债融资行为,保持经济持续健康发展和社会稳定,近年来国务院及财政部等部委连续以发文件形式对地方政府的各举债融资行为进行了严格规范要求,直接对地方平台公司传统的投融资业务亮起了红灯,导致很多平台公司难以为继,升级转型在所难免。
  一、平台公司转型升级的优势和劣势
  (一)优势
  一是拥有资源优势。平台公司背靠地方政府,理论上政府所掌握的资源优势都可以转化为平台公司的资源优势。地方政府一般都会将拥有的优质资源整合进平台公司,例如土地、经营性基础设施以及基础较好的投资项目。二是平台公司资产具有收益稳定的优势。平台公司的资产主要是土地、经营性公共设施资产等,重点业务范围也是城镇基础设施建设,市场需求稳定,服务对象数量巨大,项目盈利及现金流收益相当稳定可靠。三是政策机遇。随着中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见的发布,以及中共十九大会议精神对于国企国资改革的总体战略部署,地方平台公司的创新改造和转型升级正恰逢其时。
  (二)劣势
  一是自身造血能力不足。平台公司大多没有建立良性循环发展的投融资模式,投资项目的管理运营缺乏明确的财务目标,大多按地方政府的指令行事,仅按要求完成融资任务既可,项目建设中的筹款、用款、还款没有做到全方位的统筹规划和通盘考虑,对投资项目缺乏监督管理和跟踪,没有统一的权、责、利激励机制,短期行为严重。二是自有资本少,资产负债率高。平台公司大多存在注册资本不实、不到位的情况,很多平台公司的股本还是通过借债形成的,包括地方政府或财政部门借钱注资、共管账户、税收返还、重复使用资本等,有些政府专项债、置换债、特别债等也堂而皇之地充当了资本。另外地方政府往往也会从平台公司抽调资金,造成平台公司负债水平高。三是法人治理结构不健全。一些平台公司产权不明晰,管理不规范,高层管理人员一般都是政府或主管部门任命或调任,有些还是政府公务员身份,政企难分。四是缺乏专业人才,普遍缺乏投融资管理、法律、财务金融等专业人才,缺乏必要的投融资业务能力及企业经营管理能力和经验,操作的专业性不够强。五是政策约束力越来越强。国家宏观调控以及财政金融政策对平台公司运营的影响是直接的,尤其是对其投融资活动的影响力更是不可小觑。打破刚兑是大势所趋,导致平台公司抗风险能力大幅下降。
  二、地方平台公司转型升级路径
  新形势下,地方平?_公司的转型升级需根据中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见,以及十九大会议提出的关于国资国企改革的总体部署,以完善产权制度和要素市场化配置为重点,以完善公司治理为核心,着力提升平台公司的自身造血能力,从历史沿革、现实要求、路径设计等多角度加以系统分析,加快平台公司的转型升级。
  (一)平台公司的分类重组
  各地方政府平台公司,种类千差万别,涉及的门类也众多,新形势下,需尽快按国有企业改革的要求进行分类,即区分为商业类和公益类,分别给予不同的战略定位,为企业的发展奠定良好的基础。
  有些平台公司是混合类的,即其中既含有商业类的范围,也含有公益类的,应该分别给予不同的市场定位,或直接予以拆分重组,将当地公益类的部分重组为若干公司,商业类的部分重组为一个或几个公司。分别给予这些公司不同的市场定位,让市场的归市场,政府的归政府。
  (二)建立完善公司治理机制
  按现代公司治理要求完善平台公司的公司治理机制,建立包括公司股东会、董事会、监事会、经营层的完善公司治理体系,建立完善的考核机制和激励机制,激发企业内生活力。
  (三)增强平台公司自身造血能力
  平台公司传统的投融资业务大多是地方政府的项目投融资业务,且项目很多是公益性的,缺乏经济回报,导致平台公司自身造血能力不足,难以为继。平台公司的升级转型的重要任务之一就是要提高平台公司的自身造血能力,可能的路径一是要大力挖掘现有资产的潜力,提高经营收益。二是大力整合地方政府现有有效资产特别是经营性资产,增加经营性资产比重提高收益水平。三是积极参与市场竞争,在优势领域开疆拓土,增加收入提高收益。四是地方政府资源性资产的整合,如收费权、矿产勘探权以及土地经营等,也可以增加收益水平。
  (四)升级重组为国有资产投资控股运营公司,建立分层管理体系
  设立“国资委―控股公司(国有资本投资运营公司)―国有企业”三层架构,打破传统的“国资委―国有企业”的两层管理结构,符合国资国企改制改革的总体方向。平台公司可以利用多年来累计的经验,升级重组为国有资产投资控股运营公司,逐步成长为金融或类金融的运营机构,统领本区域内所属的各国有企业,构建多元化经营,集合力量办大事,防范和化解风险。
  (五)加快企业改革改制,进行混合所有制改革
  根据国企国资改革的总体指导意见,商业类的政府平台公司,在条件成熟的情况下可以引入民间资本或其他资本,进行混合所有制改革。或者通过PPP等模式引入民间资本投资城市基础设施建设,也可通过设立产业引导基金、城市发展基金,重点引进民间资本、金融资本,做大蛋糕,防范和化解企业经营风险。
  三、结束语
  随着改革的不断深入,要求平台公司必须在新形势下进行转型升级,充分发挥优势,在支持地方发展和项目建设、国资国企改革改制、防范和化解地方金融风险等方面持续发挥重要作用。

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