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我国养老保险基金投资运营存在的问题及对策分析

  我国已经进入人口老龄化的快速发展阶段,根据《老龄蓝皮书:中国城乡老年人生活状况调查报告(2018)》显示,截止2017年底,我国60岁及以上人口已达2.41亿,占总人口的17.3%,是世界上唯一一个老年人口过两亿的国家。预计到2020年,老年人口将达到2.55亿,老龄化水平达到17.8%;到2025年,我国六十岁以上人口将达到3亿,成为超老年型国家。养老问题成为影响我国经济健康发展、社会和谐的关键问题。和发达国家相比,我国经济发展水平较为落后,养老保险制度建立时间较晚,发展不成熟,历史欠账问题较多,这种“未富先老”的状况使养老负担持续加重。当前,我国养老保险基金监督管理体制不健全,整体运行质量不高,投资渠道较窄和投资多样化运行手段不够等问题,成为制约我国养老保险基金保障能力提高的“瓶颈”。为此我们必须转变社会保障基金,尤其是养老保险基金原有运营模式,借鉴国际上典型养老保险基金投资运营成功的经验,最大限度地实现养老保险基金保值增值,使其规模逐渐增加,为社会养老保障制度的改革和完善奠定坚实的基础。
  一、我国养老保险基金投资现状分析
  城乡居民养老保险基金和职工养老保险基金共同构成了我国养老保险基金的主要内容。当前阶段,“统账结合”仍然是我国养老保险基金的主要管理模式。中国人口与发展研究中心所做的《中国劳动力变动趋势及判断》课题报告显示,我国16岁到59岁的劳动力人口将在2021年达到9.26亿的最高峰值,在此以后,将进入持续的劳动力结构性短缺的下降通道。政府工作报告提出,2017年继续提高退休人员基本养老金标准,企事业单位按照平均5.5%的比例提升,这就意味着从2005年开始,我国养老金标准实现连续13年的上调。在养老金连续上调的背后还存在着养老金结构性缺口的尴尬。党的十八届三中全会《决定》指出,“要进一步强化和完善保险基金投资管理的监管工作,继续提升基金管理和运营的市场化水平”。2017年我国企业养老保险基金累计结余4.12万亿元,而截止今年3月底,实际投入投资运营的资金却只有3066亿元。虽然这部分资金为我国养老保险基金的整体收益能力的强化提供了必要的支持,但仍然有高达92.5%的养老保险金以银行储蓄为主。基于上述情况我们可以看出,当前我国养老保险基金的投资和运营存在效率低的问题,养老金目前的年均收益率低于通货膨胀率,处于贬值状态,这种养老金“缩水”的问题在资金规模不断扩大的背景下,对参保人员切身利益的维护是非常不利的。如果我们不能从实际情况出发调整运营投资方式,那么必然导致这种“缩水”问题进一步加重,难以应对人口快速老龄化的形势。
  二、我??养老保险基金投资运营存在的主要问题
  (一)个人账户空账运营,存在支付危机
  随着我国人口老龄化进程不断加速,个人账户出现空账运转问题的严重性逐渐凸显。空账运转是指目前统账结合的模式下,社会统筹部分不够支付当今老人养老金而向个人账户透支,造成个人账户没有资金成为名义账户。我国养老体制实行的是现收现付制,个人账户空账运营的结果是使养老保险基金收支失去平衡,出现养老保险断代供给的情况。在高通货膨胀或者工资高速增长时期,容易产生个人账户支付危机。最近,清华大学最新发布的一项报告显示,个人账户“空账”规模高达4.7万亿,养老金支出亮“黄灯”,若再不调整有崩盘风险。
  (二)投资渠道狭窄,投资品种和工具单一
  目前,我国政府对养老保险基金投资运营的工具比较单一,过度依赖银行和国债投资。而这两种方式的投资收益率一直比较低,难以实现养老基金的有效增值。由于过分强调在安全性的前提下进行投资,严重限制了养老基金在金融市场的投资运营机会,使得基金的投资始终处于低风险和低收益的阶段。当前我国人民币持续贬值的预期加大,以及通货膨胀和物价指数的整体上涨趋势较高,养老保险基金容易受到通货膨胀影响而贬值,最终导致养老金的支付能力降低。虽然人社部称,今年3月底,北京、上海、河南、湖北、广西、云南、陕西等12个省(市)与社保基金理事会签署了委托投资合同,合同总金额达4750亿元,其中的3066亿元资金已经到账并开始投资,但一直未见最新投资进展报道。
  (三)金融市场不够成熟稳定
  由于我国的金融市场真正开始发展是在改革开放后,发展时间较短,金融市场发展尚不成熟,具体表现为管制过紧,发展规模小,制度不健全,存在金融抑制。由于管制过紧,不利于养老保险基金投资工具的多元化选择,所以导致出现以下问题:一是基金运营规避风险的能力较差。二是市场发展规模小,基金收益率低。三是资本市场的相关制度不健全,金融市场的稳定性差。四是由于金融抑制的存在,难以有效地吸纳养老金机构等投资者,不利于扩大基金规模。
  (四)法律法规不健全,立法体系不完备
  我国关于养老保险基金运营的立法体系尚不完备。法律法规中虽然对养老保险基金投资限制比较严格,但对基金的投资比例、组合方式等具体方面的规定却比较模糊,这种模糊的规定会让基金托管人、投资管理人在实践中无所适从。而且需要强调的是,除了社会保险基金的专门立法比较缺乏之外,与养老保险基金运营密切相关的资本市场、信托市场等外部配套的市场法律法规也不够健全,这些都削弱了法律对基金运营的监督规范作用。
  三、国外养老保险基金投资运营模式分析   (一)智利养老保险基金私有私营模式
  智利采取强制性的个人储蓄,并将养老保险基金交由私营基金管理公司运作。个人可以根据收益率或者其他标准来选择基金公司,政府只承担监管的责任并实行一些政策上的优惠。从1981年开始实行,经过20多年实践的结果表明,智利的养老金改革非常成功,运用市场机制创造出的高效率克服了原有养老保险制度的局限和弊端。其经验可概括为三个方面:强制储蓄、机构私营、政府监管。由于其改革成功,很多发达国家也纷纷效仿这种“智利模式”改革国内的养老保险制度。
  (二)新加坡养老保险基金私有公营模式
  新加坡的养老保险制度采用的是完全累积制,政府通过立法的形式强制在职员工进行储蓄,规定由企业和员工双方缴费,政府只承担税收优惠和政策优惠的义务,企业和员工缴纳的所有公积金款项都存入“中央公积金法令”为每位参加者设立的“个人账户”中,账户中的资金可以用来支付购买房产,也可以投资教育、医疗等其他领域。缴费率则视国家经济状况经常进行调整。改革后,按照中央公积金的投向不同,养老保险基金由两个部门负责管理。新加坡货币管理局主要负责将公积金投向国债和银行存款,新加坡政府投资管理公司负责投向住房和基础建设等方面。新加坡养老保险基金的投向主要倾向于风险较小的资产和项目,既保证了资金的安全性,也能够为国际经济建设提供支持,但投资收益较低,管理成本高。
  (三)瑞典养老保险基金的政府主导运营模式
  瑞典改革后的养老保险金主要由两部分组成:名义账户和个人账户。名义账户由政府代表个人进行管理,个人账户由养老保险基金局管理。名义账户是政府为每位职工建立的记录工人缴费历史的账户,工人缴纳税率的大约16%将进入名义账户。名义账户的资金虽表面是对个人缴费积累的记录,但这个账户上是没有钱的,名义账户的钱都支付给了现阶段退休的人?T。等个人退休后,政府会根据名义账户的缴费记录来支付养老金的数额。个人账户是养老基金的累计部分,大约为工人缴纳税率的2.5%,属于个人资产。这部分资金由政府成立养老保险基金局负责运作和管理,可以进入资本市场进行投资并获得收益。当员工达到退休年龄时,个人账户累积的资金以及投资收益都转换成退休年金,作为基本养老保险基金的补充。
  四、完善我国养老保险基金投资运营的对策建议
  通过借鉴智利、新加坡、瑞典等国养老保险基金投资运营的经验,我们可以采取以下措施来完善我国养老保险基金的投资运营机制。
  (一)分别运营不同账户资金,提高投资效率
  由于个人账户和统筹账户的目的不同,可将两个账户分别进行经营运作,以提高其投资效率。从智利养老保险基金投资运营的成功经验来看,对个人账户资金可采用市场化的运作,或者直接交给市场中相应的投资机构进行投资和运营,政府负责监督管理。在运营过程中,应增加投资机构的数量和质量,拓宽投资渠道,使市场达到充分竞争,这不仅能够提高个人账户资金的投资效率,也能够提高其收益。对于统筹账户的运营,由于统筹账户只起调剂资金余缺的作用,所以首先要保证该账户资金的安全性和流动性,其次再兼顾其收益性。而且由于统筹账户的当期支出较大,导致资金结余少,投资比例小,为了便于管理,实现资金调剂的目的,统筹账户可采取政府集中管理的模式。
  (二)丰富投资渠道,拓宽投资范围
  养老保险基金运营一直面临支出增长过快与收益率低下的矛盾,且养老保险基金规模大、周期长,容易受到通胀因素影响。在2015年8月颁布《基本养老保险基金投资管理办法》之前,养老保险基金不允许入市,大部分资金投资于银行存款和国债,投资渠道狭窄,在低利率环境下保值增值困难。目前,尽管我国已允许养老保险基金人市,但是目前养老保险基金在资本市场上的投资规模小,其投资收益仍然没有明显体现,投资水平有待加强。此外,投资渠道过于单一,为了有效地分散风险,多元化的投组合必不可少。建议应适时增加养老保险基金对其他渠道和项目的投资,如能源、交通等基础建设项目,虽然投资期限较长,但是收益性较好,风险较低;同时养老保险基金可以适度增加海外投资,投资于境外资本市场,以分散国内金融风险、提高投资收益。
  (三)培育健康金融市场,提高基金投资水平
  养老保险基金入市的前提是一国具备较为完善的金融市场,特别是发达的资本市场。目前,我国正在逐步建立多层次的资本市场,资本市场对外开放路径也正在逐步完善,但仍存在市场不透明,信息不对称,投机性过强,投资者专业知识普遍不高等问题。这就使得养老保险基金投资于我国资本市场风险较大,对养老保险基金投资机构的投资水平和风险管理水平的要求会很高。所以,必须加快培育我国健康、发达、高效的金融市场,尤其是提高股票市场的市场化程度,健全交易机制,为养老保险基金的投资运营提供更完善的市场基础。
  同时,金融机构应加快金融产品的创新,以安全性、流动性和收益性统一为原则,设计符合养老保险基金投资的金融产品和资产组合。养老保险基金投资机构本身在面对多元化投资趋势时,应提高自身投资水平,增强风险管理,采取构建资产组合的方式进入资本市场。基金投资机构应选择相关性低的基金投资组合对象,以实现分散风险、提高收益的目的。对我国股市来说,不仅养老保险基金需要高收益的投资产品,股市也需要一笔大额、稳定、长期的资金进行支持,二者应形成良性互动,支持资本市场发展。
  (四)积极探索,完善法律法规建设
  养老保险基金的投资运营必须有法律保障。建立和完善相应的法律法规,为养老保险基金投资提供一个稳定的政策和环境,是养老保险基金保值增值的必要条件。我国养老保险基金发展时间较短,相关法律法规还不完备。目前,对于该领域的暂行办法、规定虽然有,但尚未形成健全的法律体系。在目前新常态经济环境下,我国面临经济转型、产业结构调整、金融改革深化等现实问题,市场化程度越来越高,养老保险基金的发展必须适应我国经济和社会发展的需要。这就要求国家应完善社会保障法律体系,科学制定养老保险基金相关法律法规,借鉴发达国家经验,对养老保险基金的运营、投资、监督、管理等方面做出一系列完备的安排,以保障养老保险基金的安全性和收益性。

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