一、外部性理论与政策调控的必要性
外部性理论指某个经济主体对另一个经济主体产生的外部影响，亦称外部成本、外部效应或溢出效应。当外部性出现时，价格的调节功能受到影响，因为一部分由外部性带来的成本和收益被忽视了，无法达到帕累托均衡。在古典自由主义理论中，市场失灵是政府活动的基础，即坚持最小政府“守夜人”的角色，公共政策是政府行为的一个有效手段，其功能主要有管制、引导、调控、分配。调控功能就是“政府运用政策对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起到的作用。”[1]政策的作用不仅在市场失灵时起到积极作用，在处理效率与公平的关系上也起到了积极的作用。
二、直接调控的政策类型
市场行为的外部性可以分为负外部性和正外部性，以下将分两个角度谈论针对外部性的政策调控类型。
（一）负外部性与税收政策
负外部性是指没有反映在某一产品的市场价格中而由买卖双方之外的第三方所承担的成本，“庇古提出了一种自然的解决方法，通过向污染者征税以矫正他的投入品定价过低的问题，”[2]如污染企业中排放的废气降低了空气质量，损害了公共健康，由此产生了政策中的矫正性税收，通过下文的微观模型分析可以得知征税是如何导致价格的上升与产量的下降。
MSB表示边际社会收益，MPC表示?际私人成本，T表示税收，也表示负外部性造成的单位危害。税收政策干预之前，生产者只考虑自己的边际私人成本MPC，在产量为Q1时，价格为P1时达到均衡，但由于存在负外部性，实际的边际社会成本为MSC。若产量Q1不变，则此产量下的边际社会成本为P2，边际社会收益为P1，且P2-P1=T，造成不均衡。税收政策干预后，向生产者征收T单位的税，此时造成生产者的边际私人成本上升，征税后的边际私人成本等于边际社会成本，产量由原来的Q1下降至Q*，价格由原来的P1上升至P*，减少了危害品的产量。
微观经济模型展示了税收政策调控的原理与方式。首先，税收政策的核心是通过税收将负外部性转移到生产者一方，由其自身来承担生产的消极后果；其次，税收政策影响方式是通过提高价格和减少产量来控制社会供给，减少的产量一方面使社会边际成本与社会边际收益相等，另一方面使危害产量减小；再次，负外部性的减小有助于提高其他生产者与消费者的效用，如减少污染性生产，可以改善该地区水、空气和土壤的情况，直接有利于从事养殖业的发展；最后，政府通过税收政策带来的收益可以进行其他方面的管理与投资，在转移支付中实现更大的社会收益。
（二）正外部性与补贴政策
正外部性是指没有反映在价格中的除买卖双方之外的第三方所获得的收益，当对第三方的影响有益时，政府的政策通常会鼓励此产品的生产，以放大这种生产带来的收益，比如教育事业、消防和传染病预防接种等。
MPC表示边际私人成本，MPB表示边际私人收益。S表示补贴，也表示正外部性造成的单位收益。补贴政策干预之前，消费者只考虑自己的边际私人收益MPB，在产量为Q1时，价格为P1时达到均衡，但由于存在正外部性，实际的边际社会收益为MSB，要高于MPB，若产量Q1不变，则此产量下的边际社会成本为P2，边际社会收益为P1，而P2-P1=S，造成不均衡。在政府补贴S单位后，此时边际私人收益上升，补贴后的边际私人收益等于边际社会收益，产量由原来的Q1上升至Q*，价格由原来的P1上升至P*，增加了该产品的产量，带来了更大的社会收益。
通过对微观经济模型的解读，可以得知补贴政策调控的原理与方式。首先，补贴政策的核心是通过补贴使正外部性内化为转移购买力，相应的提高了某一具有正外部性产品的生产和销售；其次，补贴政策通过调节价格和产量来控制社会供给，在补贴政策干预后，实现了价格与产量的同时增加，一方面使社会边际成本与社会边际收益相等，另一方面增加了正外部性产品的生产和销售，放大了该产品的正外部效应，“生产领域的负外部性会导致某些商品供给过度，而生产领域的正外部性则会导致某些商品供给不足”。再次，正外部性的实现有助于提高社会中某一类群体的社会经济状况，如对教育事业、传染病预防和高新技术的补贴；最后，政府的补贴政策属于财政支出的一部分，虽然政府进行了支出，但考虑到一个综合性、长远性的效益，补贴还是有利于增进社会的总体效益，这也体现了公共政策的前瞻性。
三、产权理论与政策的间接调控
产权理论是在对政府直接干预市场行为进行批判时形成的，第一，外部效应具有相互性，往往不是一方侵害另一方的单向问题；第二，在交易成本为零的情况下，市场行为者自愿协商，就可以产生资源配置的最佳化结果；第三，在交易成本不为零的情况下，解决外部效应的内部化问题要通过各种政策手段的比较才能确定，税收和补贴政策可能有效也可能是低效甚至无效；第四，制定政策本身也需要一定的成本，直接的政策干预未必会带来比市场更好的解决问题的效果。
基于产权理论的基本内容，从政策调控的角度，可以认为通过权利的清晰界定就能够获得资源的有效配置，考察外部性的起因是政策行为的前提，外部性是由于市场上某些资源使用者的财产权利并没有被产品的买卖双方所考虑，且现实中的交易都是存在交易成本的，如谈判、签订合同的费用和风险，如此，政府只需要进行产权分配就可以让市场行为者自行进行交易并使外部性得到改善。依据产权理论，政策的间接调控需要以下步骤进行，首先，通过考察明确某一生产行为所影响到的第三方包括哪些个人或企业，其次，根据计算、评估，确定双方对某一资源或公共产品的产权比例并根据环境变化调整该比例。对于产权的分配是经过计算后进行的，比如政策偏向某一方就提供给某一方更高的比例，如果污染企业想要扩大生产，则需要承担更多比例的成本，如果生产的效益不高，也可以考虑减少生产，此时出让产权也可实现一部分收益。 四、两种调控方式的比较
（一）理论假设不同
直接调控的假设是外部性由对公共资源造成有益或有害的一方引起的，即认为外部效应是单向性的，所以主张对这些企业进行税收或补贴，来弥补负外部性造成的社会边际成本或鼓励其生产更多的正外部性产品。间接调控的政策假设是外部性的产生是由于市?鲋械哪承┕?共资源使用者的财产权利并没有被买卖双方所考虑，政府只需建立资源使用的权利就可以使外部性内在化。
（二）运行机制不同
从市场与政府的关系角度看，直接调控与间接调控的差异类似于计划机制与市场机制的不同，一种是政府直接解决外部性，另一种是在政府划定边界、制定规则后，由私人协商解决外部性。产权理论在对待外部性问题的时候是持自由主义观的，而直接调控以福利经济学为理论基础，主张政府干预。
（三）政策介入程度不同
政策介入的程度也就是市场与政府的边界问题。当政府对市场某些行为者直接进行干预时，除了治理外部性外，也体现出政府有一定的产业规划意识，政策介入市场的程度较高。与此不同，间接调控认为在采取调控政策时首先要考虑是否会干扰正常的市场秩序从而影响市场机制对经济资源的基础性配置作用，体现着效率最优且对市场介入程度较低。
五、结语
回到政策的目标与本质上看，政策是对社会价值的分配，这种分配中有公共性与偏好性的对立统一，所以往往表现出特有的倾斜性，直接的政府规制未必会带来比市场更好的结果，但也有一定的优势。
首先，按照产权理论进行产权交易也要花费不小的代价，并且操作性难度大，在市场较成熟的国家或地区才可能更好的实行，其次，如何进行产权的初始分配同样体现着政策的倾向性，如政府可能对管辖区域内的大型企业采取一些优惠措施，因为它们往往缴纳了更多的税款，拉动了经济的发展，解决了更多的就业问题等等，所以这种政策的方式同样可能产生寻租等一系列问题。再次，政策的直接干预能够起到立竿见影的效果，针对一些外部性严重的情况，时间变量变得非常重要，解决问题速度的快慢有着截然不同的影响。以污染企业为例，不论其怎样进行污染权的交易，造成的实际后果都是对环境的破坏，而环境是所有人共享的公共资源，公共性的价值不是靠简单的成本――收益分析就能够得出结果。所以，政策调控是必要的，而且直接调控是最常用的方式，这正体现了政策的公共性、全局性与超前性。
