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应急救援社会组织联动协同关系研究

  中图分类号:C912.21 文献标志码:A 文章编号:1001-862X(2017)06-0090-006
  作为危机管理体系的一部分,应急救援社会组织面对的是各种突发性危机造成的生命灾难,包括交通事故、突发性疾病、气象地质灾害、恐怖事件和意外事件、公共卫生事件等,它们构成了该类组织的社会工作环境。根据灾难发生的“第一目击者”[1] 往往先于专业急救队伍到达现场的原理,世界各国都倡导动员社会力量、全民参与应急体系,增强全社会的应急能力。应急救援社会组织联动将社会各类非政府组织、应急救助部门、单位、行业及公民个人进行社会动员,整合社会应急力量。通过建立良好的信息沟通网络,进行有效的急救行动对接,从而实现应急响应的组织过程。自汶川地震后,在突发事件的应对过程中涌现出了诸如中国红十字会、蓝天救援队等许多非营利性社会应急救护救援组织,并且在物资、资金、技术等方面都发挥了相当的辅助应急作用。但是,社会应急组织的成长,也暴露出了信息不通畅、专业技能不足、多种组织分工不明确等问题。这些问题的产生在于组织之间缺乏联动响应机制,在突发事件发生前、发生中以及发生后对所需要做的相关工作缺少清晰的定位和认知。因此,需要加强社会应急救护组织之间的联动研究。
  一、应急救援社会组织联动及其互动环境
  在《现代汉语词典》中,“联动”一词的含义为:“若干个相关联的事物,一个运动或变化时,其他的也跟着运动或变化。”[2] 从对该词的阐释中,我们不难发现“联动”一词隐含着两方面的要素,一方是“联”,即相关联的主体性要素,包括在何种情况下,何人、何事或者何种体制机制需要联系以及延伸,即以何种形式相关联或是采取何种方式进行联系。另一方是“动”,即相关联的主体性要素之间如何行动,涉及具体的执行层面,包括微观层次上主体性要素之间的配合、互动与交流,也包括在较为宏观的层次上将相关联的主体性要素作为一个整体来与外界的相关事物进行联系互动。但从任何一方面对“联动”进行阐释,都避不开其核心内容,即相关互动性。应急救援社会组织联动指的是组织之间的相关关系及其互惠行动。应急联动这一概念最早出现于20世纪60年代的美国,应用于突发危机的主体间的协调互动行为。协调是指“管理实体之间的依赖性,协调需要根据某些任务之间相互依存关系对任务产生制约并影响任务完成的结果”[3] 。联动就是要协调各个应急机构的组织关系、工作衔接、信息沟通和技术应用等系统性响应问题。随着全球范围内恐怖袭击事件增多,各国政府都意识到借助单一的力量难以应对突发事件,必须建立整合式危机管理体系,从预防到善后都要协调社会资源。
  应急救援社会组织是指以应急救护救援为主要任务的多方参与治理的志愿者组织、公益组织或非营利组织。在我国包括志愿者组织、事业组织、专业组织、人民团体和一般性社团。在应急组织管理领域,联动响应关系既发生在组织群落之间,又发生在组织领域之间。组织群落是种群生态学的划分,指“某些方面相类似的一群组织,拥有共同的组织形态。形态包含了组织间生态相似的核心属性,某些结构要素更为基础,表达着‘核心的’属性,而另外一些要素则是辅助性的”[4]284-286 。组织群落彼此之间的联动是考察相似组织之间如何形成互动一体,寻求它们之间的共生关系。应急救援社会组织拥有相同的“基本专长要素”[4]285 ,都以急救使命及应急技术为核心属性开展组织行为,它们属于组织群落范畴。组织领域也称为组织域,“由不同的组织群落及其支撑(例如,资金)与约束机构(例如,管制机构和竞争对手)构成,它们在同一个制度建构下的共同意义框架下运行”[4]306 。也就是说,构成领域的组织是不同的组织群落,之中有些组织不是直接地发生联系,而是由于在相似条件下的运作表现出相似的结构特点或关系类型。[5]108 组织领域联动就是以同一个制度建构下的共同意义框架为环境条件,发生在不同性质的组织群落之间的资源依赖,既包括制度管理、政策约束,也包括竞争和合作。它们之间发生的不是技术功能上的协调,而是对组织自身不能提供的资源采取的独立性依赖。如,应急救助社会组织需要政府对其组织行为的合法性授权,需要厂商提供应急救护设备和产品,三者都在一定的制度条件下做着与应急相关联的事务,但它们不是同一种类的组织,与政府之间是制度授权关系(身份合法性),与企业是商品买卖关系。它们都在相同的文化、政策和制度环境下开展工作,但组织内部的目标和技术核心完全不同,彼此的资源依赖关系是指组织自身不能提供的制度资源和商品资源,必?依赖于他组织的提供才能得来的资源,而组织自己则在这种依赖中保持着独立性。
  二、应急组织领域、社会层次与制度性联动协调
  资源依赖理论认为,必须了解组织运作的环境才能了解其行为,因为“没有任何一个组织是自给自足的,所有组织都必须为生存而与其所存在的环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对其外在单位的依赖性,资源的重要性和稀缺性则决定组织依赖性的本质和范围。依赖性是权力的对应面”。[5]121在整个应急救援体系中,应急救助组织、政府组织、企业和新闻媒体等不同的组织群落,构成了一个彼此需要对方提供环境资源支撑的组织领域。社会联动主要是指多主体的配合行动,比如,在北京,具体来说是指以市政府、市应急指挥中心、区应急委为代表的政府部门、以北京市红十字会为代表的社会枢纽组织以及应急志愿者和社会大众、以企业为代表的市场力量、以新闻媒介为代表的话语主体,它们在应急救护救援中的相互配合、相互支撑、共同行动的过程。对这样的体系和机制的形成,需要以组织领域为单位进行分析。   围绕着灾难应急救护救援组织领域,组织彼此之间存在着资源依赖关系,且彼此的依赖程度不同。所处的位置和层次、权力支配关系规制着联动响应机制的秩序规则,其中,政府权力处于显著的支配地位。“‘作为一类组织,政府最明显的独特属性就是能够对其他组织行使权威。’制定游戏规则,规定组织可以做什么,甚至包括什么可以称作‘组织’”[4]273。政府首先是制度的代理,行使制宪权力。在当代,应急组织行动的法律合法性只能来源于政府授权,因此,政府具有更高的社会层次和支配权力,组织的合法运行需要得到政府的许可,组织合法身份和活动资格由政府准予。不仅如此,政府还有权选择资源交换的伙伴,并制定相关政策和规范,对组织的活动内容和范围进行限制管理。作为制度行动者,政府享有分配决策权,“指创收、资助、补贴以及各种形式的社会福利。此外,政府还经常从私营部门直接购买产品和服务”。[4]303通过分配决策,如政府贷款担保或购买服务、实施财产权的权力、对某类特别事务以特殊的限制等等,政府负责平衡资源交换中产生的权利不平等。政府也会出台相关政策支持组织的活动,组织自身能够获得更加丰富的资源来维护生存和长远发展。因此,在公共应急管理联动体系中,政府居于主?У匚唬?也是主要责任人。应急救援组织领域与各级政府及其部门之间是具有强制力的制度依赖关系。在我国,“社会救援组织在法律范畴内、政府主导下开展工作,是各地应急救援工作的有效辅助力量”。[6]自2003年7月,国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题后,重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作,通过法律制度、体制机制的保障,建立了多层次、多部门、多灾种的应急管理体系,使我国应急管理进入经常化、制度化和法治化的轨道。
  在组织领域中,应急救援社会组织的权力则是更多地通过“定义社会现实”[5]196的领域行动来实现。专业精英们依赖技术的专业性和服务的专门性,创造和推行应急救援领域的制度规则,在文化―认知层面确立急救的价值意义和行动准则,以此为权力资本,控制本领域的规则,同政府等其他组织进行资源交换。如,抢救生命原则为行业准则信念、规定专业急救技术标准和内容,创建急救文化认知系统、专业权威,形成概念系统和行动框架进行领域管制等。通过设定环境,组织保有自己在资源交换中的权力和组织的独立性。与政府相比,应急救援社会组织有自己的特点。一是在满足灾难急救多样化方面,数量众多,分布广泛,扎根更为基层的社区和面对大众开展应急教育、培训、宣传和危机救援活动。因此,在危机状态和非危机状态下都能发挥作用,推动了群众性应急救护网络建设。二是满足特定需求。能够具体关注到分散的、偏远的和专门的地区,也能够专注到老人残疾人儿童等特殊的群体。三是社区救护救援团体,“特别是一些灾区附近地区的社会组织,具有熟悉灾区地理环境、通晓本地方言、距离受灾地区近、后勤自给保障便利等优势,可以配合政府救援体系发挥更大的作用”。[6]四是通常专注于单一专业救援领域开展工作,机动灵活,在专业和实践经验上积累了很多优势。五是持续性的紧急心理救援组织,积极进行身心伤害善后,心理障碍疏导,帮助受难者渡过心理危机期。据此,在满足多样化需求和解决多样化的具体问题的技术方案上面,他们也具有政府无法具备的优势,也籍此获得和巩固了自己特定的权力。这也是政府将其纳入应急救助体系中的主要原因。2007年,我国通过的《中华人民共和国突发事件应对法》,总则第六条规定:“国家建立有效的社会动员机制,增强全民的公共安全和防范风险的意识,提高全社会的避险救助能力。”[7]可见,突发事件的应对不仅仅是政府的职能,其需要更多的社会力量。
  三、应急救援社会组织间的群落互倚关系
  不同于组织领域的制度协同关系,作为一类组织群落,应急救护救援社会组织拥有抢救危急中的生命这一共同的目标。所以,在群落联动关系层面,应急救护救援社会组织处于共同的工作任务环境之中,它们之间呈现为技术上的互倚关系,表现为目标性互倚和职能上的接序性互倚。
  完整的急救行动过程即是系统的行动。根据突发灾难过程的事前、事中和事件后接序性,处于共同任务环境之中的应急救援社会组织可以分为三大类别,它们分别具有不同的功能,履行不同的职能。
  应急救护救援社会组织是来自公共领域的应急力量,包括各种应急培训机构、防灾减灾宣传倡导组织、各类救援行动组织、备灾供给保障组织、心理救援机构甚至灾后生产恢复救助组织等。对应应急救助过程,组织种类分别为应急救护培训教育组织、应急救援组织和应急心理干预组织三类不同的类型。三种不同的组织拥有共同的整体目标,都是为了抢救生命和把身心伤害降低到最小而工作。在应急组织系统功能上,他们分别发挥着急救预防功能、紧急救援功能和善后伤痛治疗功能。由功能而来,三类组织各司其职,分别承担着应急救护知识技能培训、专业搜索救援及伤员转运、伤后心理康复干预等不同的工作职责。
  面临不确定性的应急任务环境,急救组织群落之间围绕着共同利益轴心而进行资源交换形成相互依附,这是它们之间互倚性关系的来源。互倚性指“要素与工作过程本身相互联系,从而使某要素的状态改变,并影响其他要素状态的程度”。[5]214 包括三种程度的互倚:目标性互倚、接续性互倚和交互性互倚,它们之间的互倚程度依次递增,后一种互倚关系包含前面的所有互倚关系。
  使命和技术是重要的结构要素,对互倚关系起决定性作用。在应急救援组织联动响应机制中,使命即以抢救危难中的生命为整体目标,这个一致性形成了各类应急救护救援组织之间的目标性互倚关系,“目标性互倚,即工作的相互联系仅仅在于每种要素或过程都有助于总体目标”。[5]214 急救培训、急救援助和急救心理干预都直接有助于抢救灾难中的人的生命,有助于生命急救的终极目标的达成。在急救系统工作任务的链条中,应急救护救援技术导致了应急救护救援组织之间的接序性互倚关系。接序性互倚指“当某些活动必须完成于另一些活动之前”[5]215。急救行动中存在着技术应用的先后顺序,应急避险观念和急救避险方法宣传,属于基础知识普及和倡导,对大众进行应急救护技术培训、对急救员进行考核和专业评估认证是专业技术提升,只有具备了专业救护救援技术后,才能作为专业救援人员从事现场灾难救援行动;对于被救援者,在后救援期再及时进行伤痛心理辅导和治疗。其中,专业应急救援技术是整个过程的接序核心,形成了协同互动中的接序顺序和不同的权力地位。   技术互倚形成了危机救援系统过程的长链机制,互倚性使得关联互动关系得以实现,联动就是发生在长链机制之中的管理方式。虽然在??急救援体系中的组织地位不同,接续性互倚依然包含着共同支持一个总体目标的行动,每类组织都有其核心工作和核心技术,他们构成了一个相互影响的应急救援体系。所以,在应急救援组织种群系统中,每一类组织都不能缺失,如果缺失了,联动响应功能就不会完整,每一个种类都需要同其他种类的组织互动。应急救护教育组织的核心工作是急救理念倡导、防灾避险知识普及和急救技术培训,教与学的转化能力是其核心技术;应急救援组织的核心工作是现场救援行动,专业核心技术在于专门搜索技巧和救援水平;应急心理干预组织的核心任务是危机心理救援,临床治疗的心理危机介入程度和有效治愈是其技术核心。其中,在整个应急救援体系中,应急救援技术是重心,在满足实际需求上,属于稀缺资源且可替代性最低,体现了最强的专业技术能力。
  四、正确发挥应急救援社会组织联动的协同作用
  联动研究的是组织领域之间和组织群落之间的共生与合作关系,这也是联动协同的意义。
  组织领域之间的互惠关系是制度性的协同,组织群落之间的互惠是技术互倚协同,在制度协同和技术协同关系上,代表国家的政府“在实施管理技术环境的一般规则中起主要作用”[5]215,制度规则直接影响资源的交换,管制着技术发挥的环境和空间。政府要对外部的非营利组织、营利组织、公众和国际组织等其他应急救援管理主体进行权力的授予和制约,同时要用法律来保障危机状态下相应权责机制的正常运行,实现紧急权力规范化。[8]
  联动是纵向制度协同和横向组织互倚交织后形成的网络。首先,应急救援组织联动可视为组织领域的行政联合,以应急指挥平台为中心,这种联合,有利于社会组织在应急行动中形成整体力量,有序地开展救援活动,有效地发挥作用。其次,正确认识各不同类型的组织在应急救援领域的地位和作用,有利于组织与现实任务对接。发挥基础作用的应急救援社会组织,主要在社区常态化非危机情形下工作,倡导人道主义价值观和公益慈善宣传,提高公民人身安全防范意识,广泛开展应急避险知识的宣传普及。应急救护培训组织开展专业技术培训,包括心肺复苏、止血等专业技术培训。专业性应急救援组织在政府的授权和监督下,在重大的应急救援行动中,配合消防部门、武警部门开展救援活动,在小型的地方性局部地区,开展救援行动。心理救援机构在非危机状态下在社区开展心理咨询、心理辅导和心理救治,在危机状态下,进入后方现场紧急介入治疗。总之,系统的救援行动过程使得联动响应体系趋于完整。
  微观横向联动网络的技术与群落结构之间的互倚关系,让我们看到了由技术任务决定的行动协调路径,还有联通互动的边界及其渗透关系。但是,应急救援体系中组织之间的技术互倚关系不是交互性互倚,因此,互倚性并不是那么紧密,各类组织间常常存在信息沟通不畅的情况,联动就是解决互倚性不足的重要的管理方法。
  不同于政府的应急体系,应急救援社会组织系统内部的协同联动关系在权力上呈现为平等地位的网络互动。面对权力分散的、独立的、结构扁平化的应急救援社会组织,基本的联动协调机制可采用部门式的协调机制及其信息横向联系机制。部门式协调机制就是进行应急救援组织间的结构关系管理,将应急救援体系中具有不同功能的任务进行分工,划分出不同的工作及所承担的不同的职责。而联动是将这些不同的工作进行协调的工作方式的总和。在这里,来自政府领域的对应急组织的管理授权和来自行业的专业授权都是非常重要的手段。在政府的监督和指导下,通过授权由行业组织规定分工及其角色,制定技术行为标准,能够使应急救援社会组织联动更为有序和有效。联动网络交换关系中包含着大量的流动或信息交换。
  由于灾害发生的 “第一目击者”原理,联动机制要特别考虑直接的横向的信息反馈渠道,灾难发生具有不确定性和紧急性,横向的信息沟通机制往往能最为快捷地反应实时情况。横向的信息联结就是建立相互依赖的人员之间的非正式交流和联系,保持信息不因上下等级结构的限制而滞留和延搁。要建立具有应急救助意识的群众的信息反馈和技术手段检测反馈相结合的信息通道,使它能够在相互依赖的组织之间流动。从发展趋势看,自2008年汶川地震之后,我国的社会组织在应急救护救援体系中呈现出全方位的连贯发展趋势,但在规范性和协同联动方面应当不断地细化,形成科学的应急联动协调体系。

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