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大型居住社区的社会影响评价研究

  中图分类号:F293 文献标识码:A 文章编号:1009-3060(2017)05-0116-09
  《上海市大型居住社区规划设计导则》指出:“大型居住社区是指用地规模约为5平方公里,人口规模约10万人,以居住功能为主体、生活与就业适当平衡,功能基本完善的城市社区。”国外研究者虽然没有使用大型居住社区(以下简称“大居”)的提法,但在已有研究文献中出现了较多类似的概念,比如将其称为“混合收入社区”(Mix Income Community)[1];或称之为“公共住房集中区域的邻里关系”(Public Housing Neighborhood)[2];有时还称其为“公共住房发展区域”(Public Housing Redevelopment Site)[3]等。从研究内容上看,实际上都是针对公共住房集中区域的研究,因而可纳入大居的研究范畴。
  基于对国内外有关大居及相关问题研究情况的梳理,可以从两个层面解读其内涵。第一,从经济机制角度看,大居是政府对市场机制缺失的干预,表现为规划并建设以保障性住房为主的集中居住区域;第二,从社会职能角度看,大居是住房保障的空间载体,是政府公共管理和社会治理的集中体现。因此,作为一项公共政策,大居不仅具有经济发展功能,而且具有社会治理意义。为此对其相关效应开展评价,也应该兼顾经济效益和社会影响。
  发展至今,上海市规划建设的大居已达到46个,规划用地面积约15,200公顷,规划总人口接近338万人。随着先期规划的大居陆续建成启用,居民开始分批次入住,大居建设和发展的经济效应与社会效应逐渐显现,而相应的管理重心也从分配管理转移到日常运营管理。对照国外保障性住房建设和管理的经验来看,大居中是否存在居住空间过于集中、就业率下降、社区隔离、宜居感下降等问题,显然是经济效应评价无法完成的。因此,在效应评估机制上引入社会影响评估(Social Impact Assessment, SIA)框架的方法,不仅具有一定的理论创新性,在实践中也可以对大居的社会影响进行有效分析,从而为保障性住房的日常运营管理以及住房保障工作提供参考。
  一、 住房政策的效应与社会影响评估框架的引入
  很多研究者都认识到,对于包括大居在内的住房政策进行评价,不能仅限于经济效应,还应考虑社会影响。赫伯(Hebb)等认为,对于住房投资的增长必须考虑到社会影响的存在[4]。有研究者以苏格兰为例分析了住房可能会带来的社会影响,诸如卫生不良、缺乏教育和反社会行为等,并对这些因素进行了分析[5]。李强等分析了中国城镇住房制度改革的社会影响,认为通过将住房从公有转化为职工私有,构建了一个基于财产的社会分层秩序[6]。另有研究者从利益相关者角度对中国的住房政策进行了社会影响评价[7]。这些研究的特点是比较宏观,较多关注体制与制度变量,而且较难开展实证分析。
  一些研究者从微观视角对大居的社会效应开展了探索性的分析。这些研究往往聚焦于社会效应的某些方面,比如社会融合、居住隔离、混合居住、社会特征、社会问题、住房满意度等。较多国外研究都提出,相对于其他社区,居住于公共住房社区的居民在社会融合方面面临更多困难和障碍,由此形成的居住隔离状况,又会影响到居住满意度、社区维护以及社区治安[8]。这些研究对一些国家调整住房保障政策提供了启示与参考。因而,在20世纪80年代以来,大多数欧美发达国家都不再大规模地新建公共住房社区,转而采用货币补贴,或者在商品住房中配建公共住房,以减少公共住房社区带来的负面社会影响[9]。
  由于中国住房保障体系建设起步相对较晚,保障性住房社区的社会影响近来才引起研究界的关注。相关研究中,物业管理、社区服务、交通出行、社区满意度等是关注的重点。尽管国内已有研究尚未发现保障性住房社区存在明显的社会融合问题。但对于保障性住房社区的社会影响,仍需要开展全面且深入的分析。
  近年来,社会影响评价的重要性逐渐得到重视。Vanclay认为,社会影响评价是分析、监测及管理城市开发过程中的社会结果[10]。在社会影响评价指标体系的研究框架方面,目前有三类指标体系。第一类是针对影?效果设计评价体系。此方法以问题为导向,将社会影响评价和社会计划、社会发展相结合,注重公众参与。第二类是过程评价,将政策实施后的实际情况与假定无干预情形进行对照,是形成“跨时期比较分析”(inter-temporal comparative analysis)的基础。第三类是逻辑框架评价。此类评价始于美国国际开发署(United States Agency for International Development, USAID)提出的方法,后来被国际影响评价协会(International Association for Impact Assessment, IAIA)等众多机构所采用[11]。逻辑框架包括纵向逻辑和横向逻辑,前者侧重因素分析,后者聚焦资源与结果。由于该方法具有意图清晰、层次明确等特点,目前已成为社会影响评价的主要方法。
  从社会影响评价角度看,针对大居的影响评价尚在起步阶段,已有的相关研究侧重于体制和制度变量,更多关注经济影响评价,在社会影响方面(如公平性问题、可持续问题和互适性等问题)尚未形成可操作的评价体系,也缺乏实证分析。本文研究目的在于:第一,引入社会影响评估框架,提出大居社会影响评价的基本原则及指标体系;第二,针对有代表意义的大居展开调研,了解大居社会影响的现状及存在的主要问题;第三,通过比较不同大居所产生的社会影响,对保障性住房社区的建设发展及其管理提出政策建议。   二、 大居社会影响评价体系及内容
  上海较早于2003年和2005年分两批开展了保障性住房大型居住社区的规划选址。一方面,大居是实施城市住房保障政策的重要依托,包括建设经济适用住房、动迁安置住房、廉租住房、公共租赁住房等各类保障性住房,有助于缓解城市中低收入人群的住房困难问题。另一方面,大居也承载了新型城镇化过程中特大型城市的人口疏散功能,将为上海的城市发展做出巨大贡献。相比其他居住社区,大居的特点主要有两方面:第一,人群特殊。大居的入住对象不仅包括城市中低收入住房困难人群,还包括征收安置的居民,这些人群的收入特征、年龄特征、利益诉求与一般商品住房社区的居民存在较大差异。第二,社区关系特殊。社区是大居所在区域社会的总体,不少大居的居民是从某一个区域整体搬迁至此,由于户口、教育资源和医疗资源等方面原因,他们与原迁出区域的社区仍有千丝万缕的联系。
  从社会影响评价(SIA)的框架出发,对大居展开评价至少需要考虑到三方面的社会影响内容:第一,社会影响评估要反映社会变化。大居的实施给居民、政府以及其他利益相关者带来了社会变化,但是这些变化对利益相关者(特别是居民)是否有发展意义。这不仅要了解利益相关者对变化的认知,还要分析不同群体对这些变化的承受能力以及相应的调整措施。而且,如果这些社会变化与人们的主观价值判断相结合,可能会与住房政策的后续调整形成互动 。第二,社会影响评估要针对住房政策实施后的具体问题。利益相关者支持、反对一项政策,只能在问题、利益和态度等确定之后才能进行评估,否则评估结果会因为评估过程不全面而出现失真。第三,社会影响评估要能体现政策效果,即是否达到了政策目标。评估的重要功能就是要反映相关政策或措施是否达成预期目标,并对政策调整提出建议。
  基于对社会影响评价框架的研究与实践,归纳出对大居开展社会影响评价所应遵循的原则(表1)。主要包括社会公正、社会可持续、互适性等三方面原则,其中每项原则分别对应一些具体表现和预期目标,这些要素是设计调研问卷、提取影响因子从而开展社会影响评价的基础。
  相关研究者和国际机构在开展社会影响评价分析及实践时,一般在确定评价原则和目标要素后,会设计一个社会影响评价指标体系。比如,国际影响评价协会(International Association for Impact Assessment, IAIA)在其制定的《社会影响评价:项目社会影响的评估与管理导则(2015)》(2015 Social Impact Assessment:
  Guidance for Assessing and Managing the Social Impacts of Projects)中,将社会影响评估的内容分为五个主要方面,包括人口特征、社区与制度结构、政治和社会资源、个体与家庭的变迁以及社区资源,并分解为28项可测量的指标,比如人口变化、重新定居的人口数量、地方政府的规模、就业和收入情况、社区基础设施的变化情况等[12]。
  根据大居的实际情况,对其社会影响开展评价,既需要参考已有较为成熟的社会影响评价框架,又需要针对大居的特殊性调整相关指标和内容。因而,在确定大居社会影响评价的主要内容时,一方面沿用了有关国际组织的理论框架,将评价内容分为五个主要方面(人口特征、社区与制度结构、政治和社会资源、个体与家庭的变迁、社区资源);另一方面又对相关指标做出了调整,具体包括30项二级指标,比如小区人口总数量、居民到上班地点花费的时间、对征收安置政策执行情况的看法、对现有住房面积的看法、出行的便利程度等(表2)。
  三、 大居社会影响调研
  1. 问卷设计
  为了对大居的社会影响进行有效评估,研究?M针对上述指标的内容进行了问卷设计。问卷共分两部分内容:第一部分是基本信息,包括调研对象的年龄、性别、工作和收入情况;第二部分是调研对象对大居政策实施后社会效应的基本评价。在对大居的选取上,研究组选取了最早纳入大居规划、入住率较高的社区。
  经过比对相关情况,选取三个大居作为本次调研对象:第一个是松江区的泗泾新凯家园,该小区于2010年开始有居民入住;第二个是闵行区浦航七居委博雅园,该小区于2011年开始有居民入住;第三个是宝山区馨佳园,该小区于2012年开始有居民入住。本次调研共发放问卷600份,每个大居各200份,涵盖了25个居委,共回收有效问卷538份,问卷有效率为8967%。
  为了对大居的公正性、可持续性和互适性进行评价,以社会影响评价(SIA)框架为基础,从评价原则、一级指标和二级指标等维度汇总了大居社会影响评价指标体系(表3)。
  2. 调研的基本情况
  调研对象中,男性占比为39.32%,女性占比60.68%。家庭户平均人口数为2.93人,家庭户平均就业人数为1.31人。基本情况如表4:
  通过汇总调研情况,发现大居入住人群有三方面显著特征。第一,大居入住的人群平均年龄偏高。其中,51岁及以上年龄的人群占比高达82.09%,这意味着大居老龄化现象较为严重,而如果今后养老设施、养老服务无法跟进的话,大居后期的养老供需缺口会越来越大。除了这部分居住群体本身存在的一些历史遗留问题(比如知青、产业工人失业等)之外,老龄化的另一个重要原因是大居的产城融合度较差,年龄段在22岁50岁之间的人群占比不到20%。第二,大居入住人群的平均收入偏低。从家庭人均收入来看,人均月收入在5000元及以上的占比仅为5.83%,近50%的入住家庭人均月收入在3001元至4000元之间。这一方面与大居入住人群的老龄化程度较高有关,另一方面也与入住人群的职业状况有关。在调研对象中,就业类型为“其他”的占比高达65.47%,而这其中“失业”占比仅为2%,其余均为离退休人员。这进一步说明主要就业人群不会选择大居作为居住首选地。第三,大居入住的人群文化程度偏低。大专及以上学历的人群占比仅仅为约17%,高中/技校以下及以下学历的人员高达57.66%。老龄化程度较高、人均收入较低、文化程度较低,这三方面特征将对大居今后的社会管理和公共服务带来巨大挑战。   四、 模型构建与评价结果
  1. 模型构建
  (1)权重确定
  对评价指标赋予权重,从形成方式上可以分为人工确定和自然确定。前者是根据研究目的和评价指标的内涵状况,通过主观分析和判断来确定反映各个指标重要程度的权数;后者是基于变换统计数据的表现形式和统计指标的合成方式而得到权重,因而也被称为“客观权重”[13]。由于大居社会评价指标体系中的各项指标具有不同的量纲,不宜直接比较其差别程度,而且对于各项指标的重要性是一个见仁见智的问题,不宜采用主观确定权重的方法,因而采用“变异系数法”(coefficient of variation method)确定各项指标的权重。变异系数法是直接利用各项指标所包含的信息,通过计算得到指标的权重,是一种客观赋权的方法。
  各项指标的变异系数公式如下:
  Vi=σii(i=1,2,…,n)(1)
  式中:Vi是第i项指标的变异系数、也称为标准差系数;σi是第i项指标的标准差;是第i项指标的平均数。各项指标的权重为:
  Wi=Vi∑ni=1Vi(2)
  (2)评价步骤
  本次针对大居社会影响评价,采用调查问卷的方式获取数据,受调研对象之间存在个性化差异,信息获取量不同等不确定因素影响,并且所选取的指标并不是绝对完全的。而灰色系统理论则主要解决数据较少及信息不完备的不确定性问题,这些在白色系统中无法有效解决。所以选择灰色系统理论解决大型居住社区社会影响评价较为合适。
  问卷的问题分为定性和定量两种,基于问卷统计结果,将指标赋值确定为1分5分,其中1分代表非常不满意(程度非常低),2分代表不满意(程度较低),3分代表较满意(程度一般),4分代表满意(程度较高),5分代表非常满意(程度非常高)。对于定性问题分为非常不满意、不满意、较满意、满意和非常满意五个档次,分别赋值为1,2,3,4,5。设cnij是第n份有效问卷中住户对测评指标Xij的评分,利用模型计算首先对综合影响进行评价,然后对公正性、可持续性和互适性进行评价。
  按照评价要求所需划分的灰类数k,将各个指标的取值范围也相应地划分为k个评价灰类,本文将其分为5个灰类,分别记为C1,C1,…,C5,各等级的取值范围确定为[1,2],[2,3],[3,4],[4,5],[5,6]。由于使用端点三角白化权函数,灰数的中间值为隶属度最高的值,因此各等级阀值为 1,2,3,4,5,则灰度k的白化权函数分别如下:
  fk(cnij)=0
  cnijk+0.5
  k+2-cnij1.5
  cnij[k-1,k+2]
  cnij∈[k-1,k+0.5]
  cnij∈[k+0.5,k+2](3)
  二级指标Xij为灰类ck的灰色评价权的值为:
  rkij=∑Nn=1fk(cnij)/∑5k=1∑Nn=1fk(cnij)(4)
  由二级指标Xij属于每个灰类的灰色评价权值构成的向量为Xij的灰色评价权向量,即:rij=[r1ij,r2ij,…,r5j],可以计算得出X1,X2,…,X5的灰色评价权矩阵为R1,R2,…,R5,其中Ri=[rij,…,rij]T。
  一级指标Xi由二级指标Xij组成,Xi的权重向量Ai=[ai1,ai2,…,aij],对一级指标Xi做出综合评价,得到Xi的灰色综合评价权重向量为Bi=Ai?Ri=[bi1,bi2,…,bi5]。
  由此得出二级指标灰色综合评价值yi=Bi?[1,2,3,4,5]T,则yi属于各个评价灰类的ck白化权为fik。根据最大隶属度原则,判定maxfk(yi)。
  最终得出总测评指标的灰色综合评价权向量为:
  B=A?R(5)
  其中R=[B1,B2,…,B5]T。灰色综合评价值为y=B?[1,2,3,4,5]T则y属于各个评价灰类的ck白化权分别为fk(y)。根据最大隶属度原则,判定maxfx(y)所在的灰度为最终的满意等级。
  2. 评价结果
  (1)评价结果
  ①综合评价
  综合评价灰色综合评价权重向量为B=[00660,01941,02727,02890,01781],灰色综合评价值为y=33191,属于各个评价灰类的白化权分别f1(y)=0,f2(y)=04539,f3(y)=09483,f4(y)=07376,f5(y)=0。综合评价结果为较满意(程度一般)。
  ②社会公正性评价
  综合评价灰色综合评价权重向量为B1=[00582,01400,02030,03149,02839],灰色综合评价值为y1=36262,属于各个评价灰类的白化权分别f1(y1)=0,f2(y1)=02492,f3(y1)=09158,f4(y1)=08058,f5(y1)=0。社会公正性评价结果为较满意(程度一般)。
  ③社会可持续性评价
  综合评价灰色综合评价权重向量为B2=[00793,02260,03021,02671,01255],灰色综合评价值为y2=31335,属于各个评价灰类的白化权分别f1(y2)=0,f2(y2)=05777,f3(y2)=08953,f4(y2)=06963,f5(y2)=0。社会可持续性评价结果为较满意(程度一般)。
  ④互适性评价
  综合评价灰色综合评价权重向量为B3=[00561,02122,03127,02901,01288],灰色综合评价值为y3=32233, 属于各个评价灰类的白化权分别
  f1(y3)=0,f2(y3)=0.5178,f3(y3)=0.9210,f4(y3)=0.7163,f5(y3)=0。互?m性评价结果为较满意(程度一般)。   (2)?C合分析
  上述评价结果最终结果都为较满意,评价值接近3.0,说明大居的社会影响尚有提升空间。
  在社会公正性评价指标中,评价值较高(4分5分)的指标分别为:您到上班地点花费的时间、对现在住房面积的看法、该小区高收入者居住在共产房中的比例、该小区低收入(2000元/月)以下占比。评价较低(1分2分)的指标分别为:该小区非户籍人口占比、该小区60岁以上老人占比、该小区出租率。社会公正性是三个一级指标中评价值最高的,说明大居的相关政策较好的一定的社会成本获得了较大的社会公平性,目标群体从政策中获益。但是大居中非户籍、老龄人口和低收入人口占比较高,说明了这些人群的集中度较高,这部分人群中,有一部分是弱势群体,有一部分是流动人口,后续政策必须保证这些群体能得到持续关注。三个大居均存在一定的出租率,其中宝山馨佳园的共有产权保障房和松江新凯家园的共有产权保障房的出租率达到了30%以上。后续政策应能保证大居群体间不平等现象不会扩大。
  在社会可持续性评价指标中,评价值较高(4分5分)的指标分别为:该小区人口总数量、该小区每年新增人口数量比率、该小区物业服务市场化情况。评价较低(1分2分)的指标分别为:对小区房屋质量的看法,对小区物业服务的看法,对小区周边医疗保健的看法,对周边商场、银行配置的看法。评价值较低的几个指标,说明大居在指标上未能优化,也缺乏一定的协作机制。
  在互适性评价指标中,评价值较高(4分5分)的指标分别为:对小区居委管理的看法、对小区自发组织活动的看法。评价较低(1分2分)的指标为:对小区生活的认可度。
  五、 结论与政策建议
  1. 结论
  基于社会影响评估框架,从社会公正性、可持续性和互适性等维度对上海已经启用入住的三个大居进行评价,更加全面地了解大居的社会影响。通过评估发现,大居明显改善了入住居民的居住条件,住房保障政策的针对性也较强,社区管理在逐步改进,但是由于大居入住居民具有“一高两低”(老龄化程度较高、家庭人均收入较低、学历程度较低)的特征,再加上社区公共服务配套仍有待健全,使得居民对社区的认同度较低。总体上,大居的综合评价为较满意,但仍需加强社区管理和公共服务,提升入住居民的认同度。
  2. 政策建议
  立足于提高居民居住水平,促进大居可持续发展,应该着力加强社区管理,改善公共服务。
  (1) 通过加强协作,提升大居的社会可持续性。大居的建设发展与管理,涉及许多相关主体,需要通过加强协作,提高大居的公共服务水平。
  首先,改善大居周边的公共服务配套设施。经过几年来的发展,大居周边的交通出行有了较为明显的改善,但是在教育、医疗、商业配套等方面,仍然与入住居民的需求存在一定差距。在调研的三个大居中,浦航七居委和松江新凯家园对改善配套的呼声最高。
  其次,补齐物业服务短板,健全社区治理体制。尽管在调研的三个大居中,物业服务都已经实现市场化,但是与大居居民的服务需求仍存在差距。通过进一步调研发现,大居的物业费普遍难以收齐,导致物业服务公司人员流失严重,从而使服务水平有所下降,居民满意度下降,于是形成了一个“恶性循环”。建议由居委会牵头,组建业主委员会,通过一定的竞争机制,选择适合大居物业管理要求的物业公司,形成居委会、业主委员会和物业公司对大居共同治理的格局。
  再次,加强对房屋的安全检查,探索房屋质量保险机制。在对三个大居的实地考察中发现,一些房屋外立面破裂、房屋内部墙体有裂缝、隔音效果较差等情况较为突出。这些房屋安全隐患对居民的居住满意度产生了较大影响。建议由专业的保险机构对大居房屋质量进行承保,安排专业人员对房屋质量问题进行专业处理,形成定期检查机制,保证大居的房屋质量安全。
  (2) 通过社会学习和鼓励公众参与,提升大居的社会互适性。
  首先,加强政策宣传力度,形成社区学习机制。对于相关政策的宣传,三个大居都是采用布告栏张贴和居委会口头或者书面通知的方式。这些宣传方式比较被动,不利于提高居民参与政策学习的积极性。建议采用多种形式鼓励居民参与学习相关政策,并在学习中为大居发展出谋划策。
  其次,鼓励公众参与,增强社区自治。调研中发现,居民对居委会管理的评价较高,但是居民自发的社区管理意识较为薄弱。通过进一步的实地访谈发现,三个大居的社区治理过于依靠居委会的力量。建议在组建业主委员会的基础上形成一定的工作机制,促进公众参与社区自治,提高居民对社区的认同度,提升大居的互适性。
  (3) 通过政策优化,提升大居的社会公正性。
  首先,加大对特殊群体的关注力度,增强公共服务的针对性。针对大居入住居民“一高两低”的特征,应加大对老年人、失业人员等特殊群体的关注。比如,对于大居中的年轻人和外来常住人口,应加大职业培训力度,提高这些人群的就业能力,避免出现国外公共住房社区中的贫困“代际传递”现象。另外,对于老年人群,应加大力度建设或改造社区养老设施,提升这部分人群的居住舒适度。
  其次,引导部分空置的共有产权保障住房用于公共租赁住房。尽管现有政策规定共有产权保障住房不能用于出租,但是由于部分保障对象长期生活在城市中心区域,认为大居的选址相对较为偏远,公共服务资源配置水平不够高,因而选择将共有产权保障住房用于出租,以补贴其在城市中心区域的住房租金支出。从长远看,随着大居配套设施逐渐完善,这部分居民会逐步回到大居居住。对于这些阶段性的住房空置行为,宜疏不宜堵。建议通过公共租赁住房公司,利用市场化手段,将部分空置共有产权保障住房纳入公租房体系,以市场租金为指导,增加公租房的供应。

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