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农业巨灾风险分散的国际经验及启示

  中图分类号:F840.64 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2017)04-0128-08
  巨灾给人类社会造成了巨大的损失和严重的人员伤亡,对农业生产造成的损失尤为突出,因此,世界各国无不积极探索农业巨灾风险分散管理机制,尝试建立适合本国国情的农业巨灾风险分散政策、模式和工具,?@些也给我国农业巨灾风险分散管理提供了有益启示。
  一、相关政策和法律
  农业巨灾风险分散管理在不同的国家、在任何时候都是非常困难的,因此,世界各国都试图制定相关的政策进行有效的管理。
  (一)政策界定
  各国在农业巨灾风险分散管理的实践中,首先对其进行政策界定,因为只有明确了农业巨灾风险,才能够对分散责任进行厘定,划分不同的分散主体(包括受灾农户、政府、保险公司、社会救助组织、银行和其他金融等机构),特别是明确政府需要承担的责任对农业巨灾风险分散管理具有重要意义。
  全球各国对农业巨灾风险政策界定的差异比较大(见表1),美国是以受灾农户当年的损失比例进行划分,加拿大以农业巨灾发生的概率和频率进行界定,而澳大利亚则以农户的直接经济损失来进行衡量,当然也有些国家(比如荷兰)界定标准比较模糊,这就需要在实际操作过程中进一步明确。
  (二)政府责任厘定
  尽管农业巨灾风险分散的社会化是总体发展趋势,各国政府在巨灾风险分散方面都承担着重要责任,但不同的国家其责任大小有所差异,这些在其各国的管理政策中均进行了明确的厘定。
  美国政府实施的农业巨灾保险级别只有一个,即50%的保险级别,也就是说政府只承担农业巨灾超过50%以上的保费损失,美国政府还通过农作物保险的财政补贴办法和《农民家庭紧急贷款计划》等明确政府在农业巨灾风险分散管理中应该承担的责任[1]。在加拿大,农业巨灾风险是指年均发生概率不超过7%,发生频率在15年/次以上的风险,政府承担其保险支出,其中地方政府和联邦政府分别承担保费的40%和60%[2]。在澳大利亚,因相关灾害事件导致的损失一旦超过23万澳元,澳大利亚联邦、州和市三级政府就会自动启动农业巨灾援助计划,把农业巨灾划分为A、B、C、D四种类型,分别给予50%~75%不同比例的报销。
  (三)相关法律规定
  完善的立法是风险分散管理的基础,依据各国这方面的管理实践,都是从农业巨灾风险分散的法律规定着手的[3]。以美国为例,《联邦农作物保险法》和《农业保险法》等为农业巨灾风险分散管理提供了基本依据。20世纪80年代出台了《特别灾害救助计划》,到了20世纪90年代,针对《特别灾害救助计划》实施后存在的问题,美国国会进行了较长时期的争论,通过了新修订的《1994年农作物保险改革法》。根据《1994年农作物保险改革法》法案,“巨大灾害救助计划”被取消,开始执行“巨灾风险保障机制”[4]。在日本,农业巨灾风险分散管理的法律依据是1929年的《家畜保险法》和1938 年的《农业保险法》,第二次世界大战后日本制定了《农业灾害补偿法》,该法对日本的农业巨灾风险分散管理作了非常详细的规定。20世纪70年代末,菲律宾颁布了《农作物保险法》,以立法的形式确认了农业巨灾风险分散管理的运作框架。欧盟的成员国中,除了欧盟有统一的相关农业巨灾风险分散管理法规(如《欧盟运行条约》等)外,依照成员国国内农业巨灾的实际,他们各自制定了农业巨灾风险分散的相关法律[5]。
  二、农业巨灾风险分散模式
  世界各国在农业巨灾风险分散管理过程中,结合本国自然环境、社会政治条件、经济发展状况和市场化程度等具体国情,积极探索农业巨灾风险分散管理特色模式,形成了当今5种具备代表性的农业巨灾风险分散模式。
  (一)政府主导模式
  政府主导的农业巨灾风险分散模式是以菲律宾、印度等发展中国家为代表。这些国家受制于农业巨灾风险分散“需求”和“供给”的“双冷”现实,导致农业巨灾风险分散市场失灵,市场机制难以发挥作用,其更现实的选择是在国家财政资金支持下,直接主导本国的农业巨灾风险分散管理,通过直接参与或委托代理两种形式开展农业巨灾风险的分散,有的会给农业巨灾风险分散参与者大量补贴。印度和菲律宾都是通过选择委托代理人(也就是国有保险公司)进行农业巨灾风险保险业务,同时,为风险分散参与者提供补贴和设立准备金等支出[6]。
  (二)市场主导模式
  市场主导的农业巨灾风险分散模式是以英国和法国等国家为代表。这类模式的主要特点是风险分散由市场行为来完成,政府主要承担防灾基础工程建设、灾前预警和灾害评估等工作。以英国为代表的市场主导分散模式采取了完全化的市场运作机制,风险全部由商业保险和再保险公司承担,通过市场化的运作进行,农业基础设施工程建设由政府承担,并提供农业巨灾气象资料、风险评估与区划、灾害预警、灾害评估等相关资料[7]。
  (三)混合模式
  混合农业巨灾风险分散模式是以加拿大、墨西哥和美国等为代表。这类模式的主要特点是有机地把市场机制和政府行政机制结合起来,两者相互作用,彼此补充和完善,形成了一个完整的运作模式。加拿大农业巨灾风险分散管理是建立在本国发达的农业保险基础之上的。加拿大从20世纪20年代开始探索农作物保险商业化运作模式,经历了不断地反复,效果并不好,直到1959年加拿大通过了《联邦农作物保险法》,联邦政府与省政府签订再保险协议,联邦政府为省政府提供再保险,《联邦农作物保险法》中明确规定了联邦政府的再保险赔偿责任[8]。墨西哥农业巨灾风险分散机制属于典型的混合模式,由公司合作与个人参与组成。风险分散是通过三个不同的层次进行,包括国家农业保险公司、商业保险公司和保险基金。   (四)互助模式
  互助农业巨灾风险分散模式以日本和法国为代表。这类模式的特点是在政府的支持下,分级成立互助社,按照农业灾害级别和损失不同,每个级别承担相应的风险损失。在每个级别的互助社内部其成员互保。此外,政府还需要承担特殊的农业巨灾风险。日本的农业巨灾风险分散体系由三个部分组成:第一部分是市、町和村农业共济组合经营原保险,其承担10%~20%保险责任;第二部分是都、道、府、县农业共济组合联合会承担共济组合的分保,承担比例为20%~30%;第三部分是政府领导的农业保险机关承担共济组合份额以外的全部再保险,比例为50%~70%,遇到特大灾害,政府承担80%~100%的保险赔额[9]。
  (五)国际合作模式
  借助国际再保?U市场和资本市场进行农业巨灾风险分散已经不再是新鲜话题。20世纪90年代以前,农业巨灾风险分散主要依靠本国保险、再保险和资本市场,但到了20世纪90年代以后,农业巨灾风险分散就开始尝试通过国际再保险市场和资本市场进行。2009年,墨西哥发行了29亿美元巨灾债券,主要提供地震、太平洋飓风(两个地区)和大西洋飓风三类特定风险,保险期三年。巨灾债券吸引了众多投资者的关注,起到了扩大投资者队伍规模和降低保险费率等作用,此外,墨西哥发行全球巨债为其他发展中国家提供了示范作用,打破了发展中国家本国市场的约束和限制,可以向国际保险市场和资本市场分散风险[10]。借助政府间的专业合作组织开展农业巨灾风险分散也有先例,其中比较成功的代表就是经济合作与发展组织,简称经合组织(OECD)[11]。先后为其成员国提供了1 450多次共计近500亿美元的援助,对OECD成员国巨灾风险分散起到了一定的作用。另一个成功的案例就是加勒比灾难风险基金(the caribbean catastrophe risk Insurance facility,简称CCRIF)。2007年6月成立的CCRIF共吸收了17个成员国,基金规模达到495亿美元,同时,CCRIF与世界银行签订了一份3 000万美元保额的掉期协约,也与慕尼黑再保险签订了一份同样的掉期协约,抵消了世界银行掉期协约的风险。通过上述方式,CCRIF有效地实现了巨灾风险的国际资本市场分散,降低了本地区巨灾风险带来的损失,为农业巨灾风险分散国际合作提供了一个很好的范式[13]。
  三、风险分散的政府措施
  尽管世界各国在农业巨灾风险分散模式上存在一定差异,但都在风险分散过程中扮演着重要的角色,这些国家往往通过各类计划、方案等措施影响甚至主导本国的农业巨灾风险分散活动(见表2)。
  由于农业巨灾风险的特殊性,完全市场化的运作不太现实,因此,世界各国政府都不同程度地参与了农业巨灾风险分散,问题是怎样有效地参与?从各国的实践措施来看具有以下特点:
  (一)实施措施发生了变化
  20世纪90年代以前,政府主导了农业巨灾风险分散活动,为此承担巨额的农业巨灾损失,也背负了巨额的财政负担。进入21世纪以来,随着市场不断发展、管理机制不断完善和人们风险意识不断提高,市场机制的作用越来越重要,政府的作用越来越低。尽管如此,政府的作用仍然不可忽视,由原来的农业巨灾风险损失直接承担者转向农业巨灾风险的事前防范者,其主要承担了农田、水利、交通等基础设施的建设和维护费用。
  (二)参与的方式和手段针对性强
  历史经验告诉我们,适当的参与方式和手段至关重要,直接决定风险分散的效率。澳大利亚面对国内自然灾害和动植物疫病两大农业巨灾风险,有针对性地制定了自然灾害救助及灾后重建计划、国家干旱管理政策和生物安全伙伴计划三项政策措施,有效地解决了澳大利亚的农业巨灾问题。加拿大政府对旱灾、疯牛病和禽流感等主要农业巨灾,出台了《农业恢复计划》等,有效地解决了本国农业巨灾风险分散管理问题。
  (三)适时完善和调整措施
  以美国为例,20世纪80年代开始实施《特别灾害救助计划》,美国国会讨论了几年的时间,直到1994年通过了《1994年农作物保险改革法》,该法案取消了“巨大灾害救助计划”,建立了新的“巨灾风险保障机制”,是出于“不交保费的保险”对农作物保险的替代作用考虑的。另外,针对区域特殊巨灾,出台了农民家庭紧急贷款计划和互助储备计划等政策措施,有效地缓解了区域特殊农业巨灾的影响。后来美国政府发现洪灾的特殊性,以前的政策措施对解决洪灾效果并不理想,特别是缺乏对居民和小企业的保障,根据1968年通过的《国家洪水保险法》,出台了《国家洪水保险计划》,1973年和1994年根据相关法律作了进一步的扩大和修改。
  四、农业巨灾风险分散工具
  考察世界各国农业巨灾风险分散工具发展的历史进程,不难看出,其风险分散工具随着市场的发展,特别是保险市场、再保险市场、金融市场和资本市场的发展日益多元化和丰富化,在传统分散工具的基础上,不断创新和开发了新型现代农业巨灾风险分散工具。各国风险分散工具可以分为农户自救工具、社会捐赠工具、政府政策工具、传统市场工具和现代市场工具5类23种具体工具。回顾和比较农业巨灾风险分散各类工具在各国的使用情况,不难发现以下特点:
  (一)农户自救作用显著
  受灾农户自救工具主要有储蓄、投资和基础设施建设等3种类型。研究表明,在农业巨灾风险越大的地区,农户的风险意识越强,他们往往会以牺牲一部分消费用于储蓄、投资和基础设施建设,增强风险抵抗能力。需要特别指出的是,在大部分发展中国家,受灾农户自救工具在农业巨灾风险分散中扮演着主导作用,往往承担到农业巨灾风险80%以上,因为这类国家政府财力有限,保险市场、再保险市场、金融市场和资本市场不发达,可供选择的农业巨灾风险分散工具有限,所以农户承担了绝大部分风险。即使在发达国家(比如美国),农户也要承担20%左右的巨灾风险。
  (二)社会捐赠影响不可忽视   社会捐赠工具主要分为国内捐赠和国际捐赠两种类型。随着社会经济的发展和人们公益意识的加强,农业巨灾风险分散中的社会捐赠也扮演着越来越重要的角色,通常所占比例为该国农业巨灾风险损失的1%~10%,个别情况下,社会捐赠所占比例更高,成为不可忽视的主要农业巨灾风险分散工具之一。
  以2008年“汶川地震”和2010的“海地地震”为例,“汶川地震”造成的直接经济损失达到8 542亿元,接收社会捐赠594.08亿元(2008年9月25日12时为止),其中国际社会捐赠17.11亿元,占到“汶川地震”直接经济损失的6.95%。“海地地震”造成直接经济损失为78亿美元,震后半个月内,来自95个国家、13个国际组织、101个非政府组织、270个私营机构分别给予了价值13.8亿美元的物质和资金援助,占到其直接经济损失的17.69%,对海地地震震后恢复重建和经济发展起到了重要的作用[13]。
  (三)政府政策最为稳定和可靠
  政府政策农业巨灾风险分散工具包括政府财政拨款、政府财政救灾、政府财政补贴、税收优惠和减免、政府紧急贷款等。政府政策工具在世界各国普遍使用,成为最稳定和可靠的农业巨灾风险分散工具,其所承担风险的大小和该国的财政实力基本一致。世界各国的政府政策工具往往扮演着农业巨灾风险最后“兜底人”的角色,特别是在市场工具不发达的国家,政府政策工具往往是使用较为频繁的工具之一。另外,政府政策工具使用也在逐步发生着变化,以前使用较为频繁的是政府财政救灾、政府财政补贴和政府紧急贷款等工具,以抗灾和救灾为主,强调应急管理,伴随风险分散管理理念的变化以及市场工具的发展,许多国家更多的是强调事前的防灾和灾前预警管理,所以,政府财政资金更多地用于本国农田、水利、灌溉、交通和通讯等基础设施建设,同时做好农业巨灾风险评估和风险区划等工作,这些基础设施的建设对本国农业巨灾风险分散管理起到了很好的作用。
  (四)?魍呈谐∫廊徽季葜鞯嫉匚?
  传统农业巨灾风险分散市场工具主要包括保险、相互保险、再保险和巨灾基金等。保险是最早用于农业巨灾风险分散的市场工具,也是当前发达国家最主要的风险分散途径。依据相关统计,发达国家的农业巨灾风险中保险覆盖率可达到30%左右,但是在中国等发展中国家平均只能达到1%左右。
  农业巨灾再保险是与保险一起发展起来的市场工具,20世纪70年代得到了很好的发展,到20世纪80年代和90年代,巨灾再保险供给快速下滑,这个时期内,转移的风险数量减少得也很快。直至21世纪开始,全球巨灾再保险市场才开始有所好转[14]。另外,国际农业巨灾再保险市场的快速发展值得关注,许多国家在国内保险和再保险的基础上,通过国际再保险市场把本国农业巨灾风险分散到国际市场,取得了很好的效果。
  农业巨灾风险基金是一个很好的农业巨灾风险分散工具,鼓励保险公司参与承保巨灾保险、有效弥补巨灾市场风险承担能力不足的问题是成立农业巨灾基金的主要目的所在。如土耳其巨灾保险基金、美国国家洪水保险基金、新西兰巨灾风险基金和挪威巨灾风险基金都是国家成立的巨灾基金,用其来分担巨灾风险。从基金成立主体来看,巨灾基金可以划分为政府巨灾基金、商业巨灾基金和多方合作基金(包括国际合作巨灾基金)等类型,其可以归纳为农业保险型基金、农业再保险型基金和补贴融资型辅助基金三类。
  (五)现代市场工具发展迅猛
  现代农业巨灾风险分散市场工具主要是利用巨灾风险证券化分散农业巨灾风险,这些工具主要有巨灾债券、巨灾期权、巨灾期货和巨灾互换等传统工具和或有资本票据、巨灾权益卖权、行业损失担保和“侧挂车”等现代创新工具。20世纪90年代以来保险业的巨灾承保风险愈加明显,这些风险仅仅只用传统的方法进行转移和管理,难免会使保险业的保障能力与所承担的风险责任之间的差距愈加加大。面对此种情况,金融学家提出依靠巨灾保险衍生品将风险转移到资本市场,通过保险市场与资本市场相结合的方式解决保险市场承保能力不足的问题。作为不断创新的风险管理工具和技术,现代农业巨灾风险证券化利用发达的再保险市场与资本市场分散农业巨灾风险,得到了迅速的发展[14]。
  五、启 示
  综观世界各国农业巨灾风险分散实践,可以给我国农业巨灾风险分散管理提供一些启示。
  (一)以法律为基础,厘定政府在风险分散管理中的责任
  要做好一国的农业巨灾风险分散管理,制定和完善相关的法律是基础。实践证明,各国政府要想做好农业巨灾风险分散管理工作,首先要从法律着手,因为法律可以明确农业巨灾风险分散主体的法律地位,明确哪些主体可以参与风险分散活动,赋予其相关权利和义务。其次,通过相关的法律,厘定政府的责任。什么样的情况下,政府应该参与农业巨灾风险分散活动,明确规定只有达到一定的条件,政府部门才可以介入农业巨灾风险分散活动,否则只能够通过受灾农户自救和市场工具解决农业巨灾风险分散问题。再次,通过法律的形式明确政府参与农业巨灾风险分散管理的程度,也就是在农业巨灾风险分散活动中,政府应该承担责任的大小、多少。最后,还要通过法律的形式明确政府财政补贴政策和税收政策,使政府财政补贴政策和税收政策更加公开、透明和公平。2012年我国出台了《农业保险法》,2016年出台了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》,此外,各级政府(如江苏省、浙江省和深圳市等)陆续出台了一批巨灾保险方面的相关法律法规。可见,我国在不断建立和完善农业巨灾方面的法律法规,政府责任正在逐步厘清。
  (二)选择适合本国国情的风险分散模式
  目前每一种风险分散模式的形成和发展都是与该国自然环境状况、社会发展现状、经济发展条件和技术水平等的完美结合,较好地解决了农业巨灾风险分散难题,这些都值得我们很好地学习和借鉴。但基于世界各国的国情差异,在探索本国农业巨灾风险分散模式的时候,切忌照搬照抄。另外,农业巨灾风险分散模式并非一成不变,随着自然条件的变化、社会的发展和进步以及经济的发展,特别是金融市场和资本市场的快速发展,技术的不断成熟,农业巨灾风险分散模式是不断发生变化的,甚至可以创新农业巨灾风险分散模式。在我国农业巨灾风险分散模式探索的过程中各种争论不断,政府主导农业巨灾风险分散模式似乎成为主流,但另一方面,随着农业巨灾保险、再保险、互助保险和农业巨灾基金等农业巨灾风险分散管理工具不断发展,这种观点日益受到挑战。同时,随着我国金融市场和资本市场的快速发展,国际和区域合作的不断增长,创新我国农业巨灾风险分散模式势在必然。   (三)政府?政投入方式转变规律值得思考
  从世界各国特别是发达国家农业巨灾风险分散的财政投入规律来看,早期以财政救济、财政补贴为主,强调救灾的应急管理。随着农业巨灾风险分散工具的多元化,一方面,政府救灾财政压力减小,财政救济、财政补贴部分被农业巨灾风险分散的市场工具所替代;另一方面,政府农业巨灾风险分散财政投入中,财政救济、财政补贴所占比重也在逐步减少,财政专项拨款用于防灾的农田、水利、灌溉、交通和通讯等基础设施建设费用逐步增加,也就是说政府财政投入更多地用于防灾管理。此外,政府的财政投入也增加了农业巨灾风险预警和灾害评估。总之,政府农业巨灾风险分散财政投入方式转变规律值得思考和借鉴。目前政府财政救助在我国政府农业巨灾风险分散扮演着重要的作用,今后在弱化政府财政救助职能的同时,逐步转变政府财政救助投入方式和领域。
  (四)积极探索工具的最优组合
  农业巨灾风险分散工具在各国的使用情况存在很大的差异,总体来看,发展中国家主要使用农户自救工具、社会捐赠工具、政府政策工具,发达国家在此基础上,较多地使用农业巨灾风险分散的市场工具,以传统农业巨灾风险分散市场工具为主,积极创新现代农业巨灾风险市场工具。一国农业巨灾风险分散工具要与该国社会发展、经济条件等国情基本一致,我国今后要在充分利用好传统农业巨灾风险分散工具的同时,积极开发现代农业巨灾风险分散工具。
  此外,无论是发展中国家还是发达国家,农业巨灾风险分散工具往往不止一类,更多的情况是多种工具组合使用,这就给我们提出了一个问题,什么样的农业巨灾风险分散工具组合是最优的或者说效益最大?这就需要我们进行最优拟合分析,寻求在一国资源既定的情况下,如何使农业巨灾风险分散效用最大化。

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