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关于政府审计与独立性的问题

  韩国的监查院是根据宪法的条款所设置的宪法机关。尤其是,监查院院长是独立的审计和监察机关领导,只有获得国会的同意才能任命。所以,宪法保障监查院院长的任期。但是,虽然监查院是宪法上明确规定的独立机关,但是监查院院长是由总统任命,所以难以认为它是完全独立的机构。实际上,历代许多监查院的院长任期未满就辞职了。所以每个政权更迭的时候,关于监查院的独立性问题就总是会被政客提出来。以下面的案例为例,我们对检察院失去独立性所引发的问题进行研究。
  一、监察院独立性受损的历代政府主要案例
  (一)1995年晓山集团审计(金泳三政府)
  1995年,有一位审计员在对晓山的审计中,发现了晓山集团向金泳三政府的当权者进行贿赂的情况,但是调查被监查院的上级中断。接下来的1996年,他在‘民主促进律师会’的办公室里召开了记者招待会,揭发了这件事情,于是检察院涉事人员就被免职了。
  (二)1998年IMF外币危机特别审计(金大中政府)
  1998年IMF外币危机特别审计时,前经济副总理姜庆植和前青瓦台经济首席金仁浩以不作为的罪名被起诉。但是金大中的新政府愿意与前政府维持良好的关系,所以他们被大法院宣判无罪。
  (三)2003年监查院院长候选人尹圣植的国会同意案被否决(卢武铉政府)
  监查院院长候选人尹圣植由于之前担任卢武铉总统交接委员会的委员,所以被大国家党强烈反对,结果国会同意案被否决了。
  (四)2008年前监查院院长田允哲中途辞职引起舆论争论(李明博政府)
  田允哲是由卢武铉前总统所任命的监查院院长。卢武铉政府末期,2007年10月,他得以连任并表示在2009年达到退休年龄之前愿意继续担任该职务。但是,在2008年2月李明博政府上台之后,他不断受到压迫,终于在2008年5月辞职了。
  二、李明博政权的代表案例四大江工程
  (一)四大江工程
  2008年2月李明博总统是候任总统的时候,总统职务交接委员会将韩半岛大运河工程选定为国政重点工程,当年12月四大江工程计划被公布。
  四大江工程使用22万亿韩元,目标是在4大江、蟾津江及其支流上建设16个小坝、5个大坝和96个蓄水池。但是在野党以预算浪费和虚假工程为由激烈抗议,之后两方陷入持续的论争。
  政府虽然面临这样激烈的抗议,但是工程计划公布两个月后,2009年2月他们仍以“四大江恢复计划团”为组织,正式推动了该工程。当年6月,确定了4大江恢复项目的宏观计划,7月提出了“洪水预防和生态修复”的口号并且开工。四大江工程的目标是建成多功能复合空间,以生活、休闲、文化等服务为主,促使经济绿色增长。当年9月,选定了几家施工单位后,于2013年完工。
  (二)监查院的第一次审计
  李明博政府执政的2011年1月27日,监查院对于四大江公布了第一次审计结果。当时,四大江工程推进过程中,质疑没有可行性调查、环境影响评价、文化遗产调查等法律程序的舆论出现了。但是,监查院结论为“未发现任何严重的问题”。
  监查院其实发现了江河设施、治水安全性、招标公告中存在一些问题,也发现了在施工过程中浪费的国家预算为5千亿韩元。但是,第一次审计的结论却是,“虽有一些问题,但大体没有重大问题”。
  但是民主党等在野党向政府提出了这样的批评,“2010年1至2月已经做完现场审计,可是过一年后才公布审计结果,说明审计在帮政府粉饰政绩”
  (三)监查院的第二次审计
  检查院2013年1月17日,则是李明博政府和朴槿惠政府交替之际,完全不一样的结果突然公布了出来。据说,四大江工程从设计到施工、运营等环节都存在严重的问题。尤其是,由于设计不完善,在许多小坝上出现了安全的隐患,引起水质恶化。具体来说,15个小坝上的地面保护设施质量不佳。更严重的是,在昌宁安小坝上发生洗掘现象,另外的11个小坝也在安全上存在严重的问题。
  而且,水量的逗留时间越被延长,水质恶化可能性也越大,没有充分的可行性分析,甚至审计过程中发现了疏浚土卖出过程中的投标作假。监查院通过审计发现,2011年没问题的事业但2013年就变成为“绝大部分都是虚假工程”。但是最重要的是,这些问题已经报告给了青瓦台,但是他们却将这个议案置之不理。
  三、如何确保监查院的独立性
  韩国的监查院总是不能脱离政治和政权。尤其是,对于四大江工程两次审计的结果清清楚楚地反映了目前监查院面临的独立性问题。当时,前监查院院长梁健在权衡利害得失之后,向朴槿惠政府请辞。他本来愿意在宪法所保障的4年任期中一直任职,但是在任期仅有1个月的时候突然就离开了。
  这些事情都证明韩国监查院依然处于附属地位。其实,监查院的独立性问题不是突然产生的。但是一旦激烈主张检察院独立的在野党执政之后,改革的意志也便无影无踪了,监查院又沦落为政府的下属机构。这是来源于韩国监查院的结构性问题。
  现在OECD国家中,只有葡萄牙和韩国两国,是监查院隶属于总统的国家。如美国和英国,监查院隶属于国会;如德国和日本,将其变成为独立的委员会,这就是最根本的解决方案。但是,为此,一定要改变宪法,这是不现实的事情,所以只能在现有宪法的框架上探索保障监查院的职务独立和政治中立的方案。
  监查院最终决策机构是审计委员会,由监查院院长和6位审计委员组成。宪法上规定,监查院院长由6位审计委员提名,然后总统批准。所以监查院的改革一定要从最大程度的保障审计委员独立性的角度出发。审计委员的推荐权限扩大到外部,需要引进针对审计委员的国会听政会。而且,作为青瓦台意见的传达渠道,秘书长的功能和地位也需要重新建立。
  最重要的是,必须任命对审计拥有信念的人士为监查院院长。虽然监察院是被宪法所保障的独立机构,但是在目前其隶属于总统的情况下,受政治干扰较大,任何先进的制度也不能解决监查院的独立性问题。总统也绝不能认为监查院是自己的权利手段而滥用监查院的公益效能。
  注释
  ①民主促进律师会:是韩国的律师团体、民权运动团体。简称为‘民律’。1998年,主要所承担与时局有关的事件的律师30位和少壮派律师16位创始。
  ②大法院:是韩国司法府的最高机关。
  ③4大江:是指韩国的4条大江,就是汉江、洛东江、锦江,容山江。
  ④洗掘现象(Scour Phenomenon):由水流的作用,而石头或一些东西的表面被小的现象。

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