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水利扶持资金绩效审计研究

  一、项目背景
  一直以来,由于各种条件限制,江苏省境内的很多小型水库都存在有周边民众生产生活用水不变、交通出行困难等问题,且部分地区生态环境恶劣,水库淤积情况严重。因此,为了成片逐库地解决这些难题,2014年12月省水利厅、省财政厅印发了《关于扶持解决小型水库工程建设搬迁群众生产生活困难的实施意见》(苏水移民〔2014〕58号),决定自2015年1月实施小型水库搬迁群众政策扶持工作。2015年6月,针对各地申报的年度扶持项目资金和计划,省水利厅、省财政厅印发了《关于下达2015年小型水库库区扶持项目资金和计划的通知》(苏财农〔2015〕109号)文件。项目的子项目数共计312个,涉及水库222座,资金30920.1万元。江苏省2015年小型水库库区扶持项目资金的支出范围主要包括水资源整治和库区环境整治,具体见表1。
  表1 江苏省2015年小型水库库区扶持项目资金的支出范围
  
  包括道路修建(含道路周边绿化),路灯建设,自来水和污水管网建设,新建公共设施,水库生态整治和周边绿化等。
  然而,目前江苏省水利厅较少开展水利工程项目绩效审计工作,重点水利工程或重大资金项目的绩效审计工作一般由省审计厅或省财政厅绩效管理处完成。水利厅缺乏水利专项资金项目绩效审计评价的实践经验和指标数据,且在水利和审计行业内都尚未形成一套完整、科学的绩效审计评价指标体系。其次,水利发展资金项目绩效审计的外部条件不够充分。即使审计厅或财政厅已开展不少水利工程项目绩效审计,但审计内容还是多以传统的财务审计和工程竣工决算审计为主,对于项目的环境效益和社会效益等信息缺乏具体的量化指标,实务操作中对绩效评价缺乏实际内容。
  二、理论基础
  (一)逻辑模型
  逻辑模型(Logic Model)是美国国际开发署(USAID)在上个世纪七十年达提出并付诸于时间的一种工具,主要适用于项目的设计、计划与评价工作。发展至今,逻辑模型已成为项目计划、管理、评价的主要方法之一。一些国内学者也开始将其应用在政府投资项目的绩效审计评价中,评价建设项目成果是否达到了预期的效果。
  逻辑模型属于一类全面、系统地探究和剖析问题的思维架构模式,其核心要素主要包括投入、活动、产出、结果和外部环境等五项,而结果要素又可以根据其影响划分为短期结果、中期结果和长期结果三项子要素。具体见图1。
  我们可以将江苏省小型水库库区扶持资金项目绩效审计评价指标按照投入、活动、产出和结果等四个维度逐层分解。具体分析如下:
  第一,把逻辑模型的“投入”要素的相关内容设置为第一个评价维度,即为“投入”维度,设置与之相对应的投入类指标,下设资金到位情况以及以及资金使用情况等两个方面的内容;
  第二,把逻辑模型的“活动”要素的相关内容设置为第二个评价维度,即为“管理”维度,设置与之相对应的管理类指标,下设财务管理情况和项目管理情况等两个方面的内容;
  第三,把逻辑模型的“产出”要素的相关内容设置为第三个评价维度,即为“项目产出”维度,设置与之相对应的项目产出指标,下设项目产出数量、质量以及项目进度等三个方面的内容;
  第四,把逻辑模型的“结果”要素的相关内容设置为第四个评价维度,即为“效益与可持续影响”维度,并相应地设置效益与可持续影响指标。通过江苏省小型水库库区扶持资金项目计划表,我们可以得知该项目几乎不涉及经济效益。因此,我们在效益与可持续影响指下设环境效益、社会效益与可持续影响三个方面的内容,而不涉及经济效益。
  (二)层次分析法
  层次分析法由美国运筹学家匹茨堡大学教授T.L.萨蒂创建于上个世纪七十年代,其原理是将与总体目标相关的所有要素依照一定的标准分化为目标层、准则层与方案层等多个层级,强调层次性与系统化分析。小型水库库区扶持资金项目的复杂性决定了其指标体系必然具有多层次、多元素、综合性等特点,因此采用层次分析法的益处就体现了出来:即赋分简单、运算过程简明可理解。因此,本文采取层次分析法来确立江苏省小型水库库区扶持资金项目绩效审计评价指标体系中各评价指标的权重。通过广泛调研、采取层次分析法最终计算出各评价指标的权重,运用层次分析法来确定江苏省小型水库库区扶持资金项目绩效审计各评价指标权重的具体步骤见表2。
  表2 运用层次分析法确定权重的具体步骤
  三、江苏省小型水库库区扶持资金绩效指标体系
  江苏省小型水库库区扶持资金项目绩效审计评价指标体系中既涵盖定性指标,又涵盖定量指标。本文通过参考有关文献和绩效审计实务中的经验数据,结合江苏省小型水库库区扶持资金项目管理和批复的有关文件,设计各指标组合的判断矩阵,运用层次分析法确定各自的权重;再按照百分制进行赋分,结合江苏省水利厅审计部门的相关实务经验进行调整、设计相应的评价标准。如表3所示。
  四、结论与启示
  本文基于系统论和逻辑模型等理论,确立了设计小型水库库区扶持资金绩效审计评价指标体系的整体思路,并参考了小型水库库区扶持资金项目的实际情况以及层次分析法的相关理论,确定了评价维度和评价指标;通过查阅相关文献和实地调研的成果最终明确了各评价指标的评分标准。
  然而,一方面由于??内对于专项资金绩效审计的研究仍然处于探索阶段,对于开展专项资金绩效审计工作,相关理论和实践尚不成熟。此外,我国目前开展专项资金绩效审计的主体大多是是国家审计机关,获取数据和资料的途径很少,可获得的相关审计案例比较有限,这对研究的科学性产生了一定的影响。另一方面,由于小型水库库区扶持资金项目数量较多、种类繁杂、地区性差异较大,具有碎片化、部门化、区域化等特点,对其开展绩效审计的调研实践较为有限,因此设计形成的评价指标体系的可行性和可靠性,尚需接受实践的检验,并需要不断的调整和改进。

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