作者简介：李洪波，男，研究员，黑龙江大学法学院博士研究生，从事未成年人保护法研究。
基金项目：国家社科基金一般项目“农民工随迁子女平等接受教育研究”，项目编号：13BSH019；霍英东教育基金会高等院校青年教师基金项目“农民工随迁子女城市社会融入问题研究”，项目编号：141090；黑龙江省教育科学规划重点课题“农民工随迁子女学校生活支持系统研究”，项目编号：JJ131213014
中图分类号：D922.183 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2017）02-0100-07
一、问题的提出
近年来，儿童受侵害事件频繁出现并在社会上引起了广泛关注。而毕节留守儿童自杀、南京幼童饿死等恶性事件的发生，更是让“困境儿童”一词成为弱势儿童群体的代名词迅速进入人们的视野，备受社会各界和政府关注。相应地，对困境儿童相关问题的探讨也成为学术研究的热点。儿童作为未成年人，理应受到来自家庭以及国家的更多的呵护和关爱，他们更好地生存、发展、受到保护不但是一个家庭应该承担的义务，更是一??国家和社会义不容辞的责任。而困境儿童作为儿童中的不幸群体，更需要国家通过法律的途径建立健全受助和保障体系，确保这一特殊群体的利益可以得到来自国家的保护和救助。现实中，我们看到我国针对儿童的有关立法并不完善，如仅有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》等，有关儿童福利的法律法规散见于其他法律中，没有制定一部完备的儿童福利法，并未形成系统的、独立的儿童福利法律体系。而儿童监护方面的规定则依附于婚姻家庭法律法规当中，有关困境儿童的法律法规以及规章制度更是不成体系，尽管国务院办公厅发布了《关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号），国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）、《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号），对困境儿童的权益有了兜底性保护，但是这些意见由于位阶底，难能给予其法律上的重任。现实中，相关法律的缺失使得困境儿童权益保护处于尴尬境地。
在我国有关困境儿童的立法缺失的情况下，困境儿童社会保障政策就显得尤为重要。以南京幼女饿死事件为例，幼儿父亲因吸毒在监狱服刑，母亲曾有吸毒史，无业，经常几天不见人影，家里断米是家常便饭，尽管社区警察和好心邻居经常照顾两名幼儿，但却无法对幼儿实行24小时监护。有好心人提出送孤儿院，但由于目前我国只有父母双亡的未成年人、残疾儿童、弃婴才能进入体现国家监护制度的儿童福利院，其他未成年人还无法获得国家的监护。1这种有监护人但监护人没有尽到监护义务的，无法送入孤儿院也无法获得特殊救助。这就在社会保障政策上为这类儿童获得国家救助设了一道“关卡”。事件发生在国发〔2016〕36号意见发布之前，由于法律和政策的缺位，使得这两名幼女无法及时获得救助而发生惨案。根据国发〔2016〕36号意见，“困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。为困境儿童营造安全无虞、生活无忧、充满关爱、健康发展的成长环境，是家庭、政府和社会的共同责任”2，意见进而提出坚持家庭尽责、政府主导、社会参与和分类保障的原则，并对分类保障进行了细化。“国务院的这个文件紧紧围绕困境儿童生存发展需要，对困境儿童基本生活、教育、医疗、监护和安置、福利服务等各方面做了相应的政策安排。”[1]可以说，这是目前我国针对困境儿童相应权利进行保障的比较全面的政策安排，这些政策能否贯彻落实是能否实现困境儿童权益保护的基本要求。
当前，我国以发展权为核心的困境儿童的基本权利在从法律权利向现实权利转变的过程中遇到了“保障性”障碍，这就需要对现有社会保障政策进行全方位解读，真正贯彻落实到位。儿童的生存权、发展权、受保护权、参与权作为国家的“最低核心义务”需要立即予以实现。在国家为困境儿童提供保护性生活条件，提供经济救助、教育支持、替代监护的基础上，通过增强家庭的“保护力”来促进“家庭尽责”，进而增加儿童的福祉。
二、困境儿童社会保障是国家的最低核心义务
我国政府一直致力于“织密社会保障的安全网”，让困境儿童“不哭”，把“困境儿童保障作为社保兜底机制的重要内容”，把困境儿童社会保障作为国家的最低核心义务之一。
（一）中国儿童发展规划：从优先到最大利益
发展权是基于弱者更好生存的权利，它最早出现在1969年《不发达国家的发展权利》报告中。发展权包括获得食物权、身心保健权、受教育权、住房权以及经济、社会和文化权利等诸多要素。在已经被国际社会普遍认可的儿童的四项基本权利中，发展权是其核心，也是各国儿童福利政策的目标。从二十世纪九十年代开始，我国政府已经制定和实施了三个《中国儿童发展规划纲要》，其演进突显出对儿童发展权的保护。
在儿童发展问题上，我国从儿童优先发展过渡到儿童利益最大化的原则，充分表现了国家在儿童问题上的立场的坚定。《九十年代中国儿童发展规划纲要》把重点首先放在“人口、计划生育”上。在“保护处于困难条件下的儿童”中还是把重点集中在残疾患儿的早期诊断、护理、康复和教育工作上，把经济困难儿童的救助还放在继续实施“希望工程”，帮助家庭经济困难的儿童就学的层面。显见，《九十年代中国儿童发展规划纲要》作为我国第一部以儿童为主体、促进儿童发展的国家行动计划，是参照世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》的产物，对我国儿童权利的保护还局限在生存权的基础上，还没有明确提出“儿童优先”的原则。 新世纪之初，流动儿童、留守儿童的保健、教育、保护问题成为重大社会问题，侵害儿童人身权益的违法犯罪行为时有发生。在这一背景下，《中国儿童发展纲要（2001―2010年）》明确提出“儿童优先”原则，提出了“依法保障儿童生存权、发展权、受保护权和参与权”，“优化儿童成长环境，使困境儿童受到特殊保护”，使我国困境儿童特殊保护上升到儿童发展规划的高度。在这期间，我国政府修订了《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》《义务教育法》，专门就留守儿童和流动儿童问题进行了法律规定。儿童的健康问题、教育问题、法律保护、环境支持等被高度重视。此间，国外对困境儿童的相关扶持策略也被介绍到我国。比如美国的虐童预防中心关于减少生活负担过重且有暴力隐患家庭对3―5 岁儿童的侵害可能而采取的家访和亲子关系训练；以及实施早期开端计划，为0―3岁低收入家庭提供婴幼儿早期发展服务，为困境家庭孕妇提供孕妇产前健康检查，并通过为父母提供可从事的工作实现父母的经济独立；等等。这些策略后来在我国关于困境儿童权益保障的措施中有所显现。
《中国儿童发展纲要（2011―2020年）》首次在“儿童优先”的原则之上，提出儿童发展规划的“儿童最大利益原则”。通过创建儿童友好型社会环境“建设普惠型儿童福利制度”，“拓展儿童福利范围、提升儿童福利水平”，把儿童福利层次带到一个新的高度。首次在“目标与策略措施”中提到“儿童与福利”，明确要扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变。新的儿童发展纲要敦促一系列针对不同类型困境儿童社会保障内容的政策出台，例如《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，以及综合性的《??务院关于加强困境儿童保障工作的意见》。以“为贫困和大病儿童提供医疗救助”为核心，提高儿童基本医疗保障覆盖率和保障水平，以基本医疗卫生服务为儿童的生命健康权实现护航。纲要还特别强调了满足孤儿生活、教育、医疗和公平就业等基本需求，提高孤儿家庭寄养率和收养率，为以孤儿基本生活保障为核心的，覆盖弃婴和艾滋病病毒感染儿童在内的困境儿童基本生活国家保障奠定了基础。同时，也为其他困境儿童通过低保或临时救助等方式获得基本生活保障提供了基础。
（二）我国的儿童福利框架
第一层级是以1989年《儿童权利公约》为代表的国际通行的儿童福利政策。1991年3月，我国政府签署《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》，标志着我国政府正式接受国际社会普遍认同的儿童福利理念与儿童权利保障，并正式与国际儿童福利事业接轨，制定和执行符合我国国情的儿童福利政策，已经出台的三个《中国儿童发展规划纲要》就是成果。
第二层级是遵照国际惯例和国际儿童公约，由全国人民代表大会及其常委会制定的儿童法，这是我国儿童福利政策框架的核心。如1991制定、2006年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》，明确通过家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护实现儿童的生存权、发展权、受教育权和参与权；1986年制定、2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》使包括留守儿童、流动儿童在内的困境儿童接受义务教育权利通过“两为主”政策的合法化和义务教育的户籍制分割的取消得以实现。
第三层级是国务院和国务院各职能部门制定、颁布、实施的各类行政法规、部门规章和政策规定。如2015年的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，标志着落实儿童监护的国家责任进入操作阶段。2016年的《关于加强困境儿童保障工作的意见》，在明确自身残障儿童、贫困家庭儿童、家庭监护缺失或监护不当儿童为“困境儿童”的基础上，形成家庭尽责、政府主导、社会参与的困境儿童保障工作格局。这使得我国儿童福利政策从对“孤儿”的救助上升到对“困境儿童”的救助，是儿童福利政策的一个重要的转折点。
第四层级是省、自治区、直辖市人民代表大会和政府制定和执行的地方法规、行政规定。例如2016年6月北京市出台《关于建立北京市困境儿童分类保障制度的意见》，在确定5类重点保障困境儿童的分类扶持标准的基础上，明确提出建立困境儿童生活费动态调整机制，其生活费标准根据本市经济社会发展实际和困境儿童生活需求适时调整。2016年6月山东省出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》、浙江省出台的《预防和制止家庭暴力条例》等分别对不同类型的困境儿童社会保障做出规定。
第五层级是最贴近儿童的市、区、县及社区有关儿童福利服务的政策规定。如北京市房山区先期组织实施了为期一年的重大疾病和意外伤害保险项目试点，对所有房山户籍0―3岁婴幼儿给予保险年度45元的全额保费补贴，在婴幼儿遭遇重大疾病、意外伤害等情况下，可以获得1万至5万元的保险赔付或医疗费用报销。
三、社会保障为困境儿童提供保护性与替代性服务
随着年轻一代对“执子之手，与子偕老”“忠诚于婚姻”观念的质疑，以及婚前性行为和婚内出轨的屡见不鲜，传统的婚姻关系和家庭关系处于持续的变迁中，“问题家庭”的出现和频繁的“家庭问题”使得一些机体健全的儿童陷入生存和发展的困境，他们被家庭忽视，食物、安全等基本需求得不到保障，是事实上的“孤儿”，需要社会福利的救助，提供保护性甚至是替代性的社会服务，实现有效的监护，确保儿童身心健康地成长。
（一）社会保障包括社区的特别关注
在“南京幼女饿死事件”中，社区并未置若罔闻。然而，这个被社区了解的家庭最终还是在社区的忽视中酿出了悲剧。悲剧拷问儿童社会福利政策：除了经济上的救助还应当包括什么？显然，对困境儿童而言，社会福利是社区需要特别关注的首要问题。身处监护缺失或监护不力家庭中的儿童，常常是事实上的无人照顾儿童，他们需要社区的特别关注。南京饿童事件不是个案，它只是儿童遭受家庭暴力或严重忽视的恶性案件中的一起，这样的儿童被家庭成员虐待和忽视不能得到及时发现，也没有福利机构对其施以保护，而监护人资格的撤销更因为国家监护的缺位而无法实现。为此，针对大量父母不依法履行监护责任或滥用监护权对儿童虐待、严重忽视等侵犯儿童权利的案件，在社区层面应当设置有效的监督系统。通过强制报告制度对特殊家庭中的儿童状况进行检测，民政部门应设立儿童遭受暴力伤害举报热线并向社会公布，广开发现路径，号召邻居协助发现报告问题。 （四）发挥村（居）民委员会在困境儿童帮扶中的作用
“在村（居）民委员会设立兼职或专职儿童福利督导员”是国务院《关于加强困境儿童保障工作的意见》的一个亮点，也是实现困境儿童保障政策目标的关键点。我国有69 万个村（居）民委员会，如果设立兼职或专职儿童福利督导员政策能够落到实处，全国将有不少于69万名工作在“最后一公里”的儿童权利卫士，以负责困境儿童保障政策宣传和日常工作为己任，全面排查、定期走访及时掌握困境儿童生活、监护、心理问题、疾病救助和就学等情况，同时指导和监督家庭依法履行抚养义务和监护职责，做到及时发现日常问题解决问题，及时反映棘手问题防患于未然。“在村（居）民委员会设立兼职或专职儿童福利督导员”是我国儿童福利走向普惠化的保障机制起点，可以改变先前由“有关部门”负责的含混状态，使困境儿童福利问题有专人负责，责权明确，推诿现象将得到进一步遏制。
结 论
困境儿童权益保障作为国家儿童权益保障体系“木桶”上的“短板”，决定了我国儿童权益保障的高度。尽管我国儿童权益保障体系不断健全，生存发展环境进一步优化，但仍有很多儿童因家庭贫困、自身残疾或缺乏有效监护，不能健康安全地生活、快乐愉悦地学习并取得成绩，不能获得良好的经济状况，在体面的家庭和社区中生活。儿童的生存和发展是衡量一个国家文明程度的重要指标之一。“评价一个国家的儿童福利政策不仅要看福利是否落实到每一个需要保护的儿童的身上，还要看‘红利’是不是能?蚝?盖儿童的全面需求。”[5]（P30）当前，我国困境儿童的发展权在从法律权利向现实权利转变的过程中遇到了“保障性”障碍，儿童福利制度的不完善突显出来。与成人群体社会福利目标主要体现为生存权的保障不同，儿童社会福利救助是与其发展权积极相关的，对于儿童而言，发展权是建立在生存权基础之上的，由受教育权和参与权保障的基本权利。加强困境儿童社会保障工作，明确困境儿童基本生活保障的内容和标准，提供支持性服务和补充性服务实现困境儿童的医疗保障和教育保障，通过保护性服务和替代性服务实现履行国家监护责任，是实现困境儿童权益保护的现实路径。
