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寻求平衡:中国参与式民主发展的应有之义

  摘 要:中国的社会主义民主政治建设需要进一步推进公民的有序参与,但在推进过程中面临着直接与间接参与、多数与少数以及多元与一致之间的张力。因此,寻求它们之间的平衡是当代中国民主发展的应有之义,而能够处理好上述平衡关系的,是具有中国特色的参与式民主形式。这种民主首先要借鉴西方参与式民主发展中的有益经验,构建有效的协商参与机制;其次要根据国情发展选举与协商并举的有中国特色社会主义的民主模式。
  关键词:人民主权;公民参与;民主政治;中国特色;平衡
  中图分类号:D610 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2012)07-0026-05
  当代中国,我们党正领导人民探索一条有中国特色的社会主义民主政治道路,其基本制度框架是“人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度,以及人民群众直接行使民主权利的基层民主制度”,[1]而“实现共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是建设中国特色社会主义民主政治的基本规律”。[1]不管这条道路的形式如何,有一点是毋庸置疑的,为了能让人民真正当家作主,中国的社会主义民主政治建设需要进一步推进公民的有序参与。而且,随着社会文化教育水平的提高和现代信息技术的发展,以及公民意识的增强,我国公民直接参与社会政治生活逐渐成为可能。因此,目前中国特色社会主义民主政治发展的方向应该是建设鼓励公民积极参与的民主形式。但是,在推进公民有序参与的过程中,面临着直接与间接参与、多数与少数,以及多元与和谐一致之间的张力,寻求它们之间的平衡是当代中国民主发展的应有之义。
  一、直接与间接参与的平衡
  根据参与的方式,民主可以分为两种类型:一种是以卢梭为代表的直接民主。“直接民主指的是统治者与被统治者的身份的重合,公民作为国家的主人直接管理自己的事务,而不通过中介和代表”,[2]它强调参与对于促进个人发展的内在价值,鼓励更广泛地直接参与,重视公共利益,认为政治参与是个人发展的重要条件;另一种是以洛克为代表的间接民主。“间接民主指的是公民通过由自己的同意所选举出来的代表来负责制定法律和管理公共事务。所以,间接民主常常又被称为代议制民主,即人民通过其代表来进行统治,而不是直接进行统治。”[2]它强调参与对于保护个人权利的工具性价值,担心多数人暴政,主张代议制和限制参与,重视私人领域。自从近代直接民主与间接民主分野以来,这两种民主的各自拥护者之间的纷争就未曾中断过。现代主要的民主国家实行的都是间接民主,亦即代议制民主和选举民主,主张通过普遍选举、政党竞争和代议机构来实施民主。这种间接民主虽然解决了在现代国家中实施民主的难题,也是很有效率的制度形式,但它有其固有的困境与问题。而且,虽然间接民主是近现代西方民主的主流,但“由于直接民主的理想追求的是一种纯粹的、全面的民主,只要在这个世界上尚有未被民主化的领域,对直接民主的追求就不会消失”。[2]因此,许多学者试图寻找新的民主理论模式,以平衡二者的关系,西方参与式民主理论的协商转向正是这种努力的结果。当代中国是一个处在转型时期的发展中社会主义大国,其民主发展同样需要平衡直接与间接参与之间的关系。
  首先,直接参与是中国特色社会主义民主的重要体现。人民民主是社会主义的生命,社会主义民主的本质就是人民群众当家作主。在我国,人民当家作主主要体现在两个最基本的方面:一方面,人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大,行使管理国家事务的权力。这是通过人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等根本民主制度,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。另一方面,人民通过基层民主制度直接参与公共事务。基层民主是相对于国家体制上的民主而言的,指的是在地方事务中实行的民主形式。发展基层民主,是民主政治建设的基础。基层民主有两个极其重要的特征:一是直接,即社会公民通过基层民主实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。村民、居民按照民主集中制的原则通过村民自治委员会和居民委员会直接参与。企业通过职工代表大会和其它形式,实行民主管理。二是广泛,即渗透到政治、经济、文化、教育等社会生活的各个方面,是全体社会公民直接当家作主的最主要和最基本的形式。基层民主的实现形式是社会公民的直接选举和直接参与。无论是基层人民代表大会,还是基层群众性自治组织或企事业单位的民主管理组织,都是由基层民众直接选举产生的。这些体现了当代中国社会主义民主的广泛性和社会主义制度的优越性。因此,对处于社会主义初阶级阶段的中国来说,要建设有中国特色社会主义民主政治,就需要加强基层民主政治建设,鼓励公民对各项公共事务的直接参与,使社会主义民主政治具有全面的、巩固的群众基础。
  其次,间接参与是中国特色社会主义民主的必要手段。中国不可能实行整个国家体制上的直接民主。一是直接民主效率低下。进行一次全民公投,先是需要选民登记、投票,再是计票,又要等到结果出来,要是选民不满意,认为有舞弊现象,那就得重新计票,翻来覆去,需要很多时间。有一些事情可能时间长一点没什么关系,可有的事情却是不能耽搁的。二是在疆域广阔和人口众多的国家,很难实行全面的直接民主。历史上实行完全直接民主的典型代表是雅典,但当时的雅典只是个疆域有限的城邦,拥有公民权的仅有数万人。虽然,当代随着信息技术的发展,在一定程度上可以克服地域的局限,但直接民主不是按下按钮就可以完全实现的,它具有丰富的内涵,不仅是投票,还包括直接参与决策、担任政府官员,更重要的是对公共事务可以直接充分地表达意见和讨论,这绝不是技术进步所能解决的问题。其实,参与式民主理论家们虽然倡导积极参与,但也不认为应该完全实行直接民主,而是认为其适用范围是有限的,他们承认:“自由民主制的许多核心制度――竞争性政党、政治代表、定期选举――都将是一个参与性社会不可或缺的组成因素。直接民主和对于最接近地方的控制,辅之以政府事务中政党和利益集团的竞争,这些可以最为现实地促进参与式民主的原则。”[3]   因此,我国的社会主义民主建设应该努力寻求能够平衡间接与直接参与二者关系的模式,既能通过直接参与来真正体现人民当家作主,也能通过间接民主的各种机制来弥补直接参与的不足,只有这样,我国的民主政治才能健康发展。
  二、多数与少数的平衡
  在民主运作中,少数服从多数是最基本的原则。尽管在反对专制和家长制的过程中一定要坚定不移地实行多数决定论,但民主政治最深刻的含义在于它要尽量体现出所有参与者共同的意愿,多数是对民主的接近,并不能简单地与民主划等号。由此,对多数原则的运用必须要有前提和底线,否则就会违背民主政治的本意。可以说,当代参与式民主的协商转向正是肇始于西方政治理论家对少数权利的关注。随着中国民主政治的发展,正确运用多数原则也成为一个引人注目并且十分紧迫的问题。
  一方面,少数服从多数原则是中国民主运作的基本原则。实行少数服从多数的原则是人类社会的重大进步,是至今社会公认的民主原则。中国社会主义民主的要旨是“主权在民”或“人民主权”,即由全体人民当家作主,来管理国家事务。但在实际政治运作过程中,不可能也做不到由人民中的每一个人都来当家作主;同时,人民群众的利益和要求也多种多样,绝不会是完全一致的。其实,少数服从多数的原则就是指民主政治中按照多数人的意志来决定政府的组成或者改变,按照多数人的意志来进行各种各样的政治决策,也就是按着多数人的意愿作出最终的选择和裁定,这是民主政治的关键所在。从这个意义上说,民主就是承认和服从多数。没有多数原则,就没有民主。作为一种源远流长的决策方式,多数原则通过将发言权授予每一个人,将多数人的共同选择作为指导社会行动的依据,保证由之产生出的政策具有更全面的知识和经验内容,以及更广泛的社会适应性。多数原则的合理性就在于,它不仅能正视个人能力的不完善性,而且为克服这种缺陷提供了适当的途径。在当代民主制度中,作为民主政治的灵魂,多数原则无疑是实现社会公共利益和大多数人福利的最少弊端的决策模式,也是实现多数人意志和利益的一种不可或缺的最基本的手段。[4]
  同时,少数服从多数还是中国共产党的民主集中制的组织原则,是党内民主精神在组织上的重要体现。在中国共产党的党内生活中,少数服从多数的原则是党的纪律依据和支柱。在党内,不同意见的争论是经常发生的,但全体最终必须执行同一项决定,恰当的办法就是少数服从多数。有时少数人的意见是正确的,但尚未被多数人所认识,也要服从多数人的意见,这样,才能保持党的组织统一和行动一致。强调个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央,其基本的立足点就是组织、上级、中央是代表多数的,是代表党的全局利益的。现行党章第10条规定的民主集中制的六条基本原则,包括“四个服从”的原则、选举的原则、上下级关系的原则、集体领导原则以及禁止个人崇拜原则,基础都是少数服从多数,可以认为都是少数服从多数原则的具体化和延伸。虽然不能说,有了少数服从多数就有了民主集中制,但是至少可以说,没有少数服从多数就没有民主集中制。可见,少数服从多数原则是中国社会主义民主的一般原则,是民主的本质特征和重要标志,有其应有的地位和作用。
  另一方面,少数原则是中国民主中的多数决定原则的一种纠误机制。少数原则可以为中国民主中的多数决定原则设立一条底线,以防止可能出现的错误不断地发展和蔓延。这是因为:其一,简单地相信多数是不完善的。这不仅由于多数决定不等于找到正确和真理,还因为处于少数地位的人的权利也需要保护。民主政治并不放弃少数人的权利,但往往处于少数地位人的权利非常容易遭受损害。如果民主的运作是以忽略乃至损害少数人的权利为代价(这样的少数甚至可以达到49%),那这种民主是不成功的民主。现代民主在逐步创造出防止民主运作出现较大差错的原则,保护少数的原则就是其中重要的一条,即在贯彻少数服从多数原则的同时要注意保护少数人的权利。如果我们将之称为少数原则的话,它以其独特的内容与多数原则相耦合,使民主的运作更加完善。例如,在服从多数的同时,保护少数人发表自己意见的权利以及保留自己意见的权利。这并非可有可无,而是十分重要的。因为往往当多数意见形成和占了上风时,很容易将自己赋予独一无二的合法地位和等同于正确的意见,而对其他的意见置之不理,甚至直接地等同于谬误。而实践证明,真理有时候恰恰是在少数人一方。[5]正如密尔所指出的:“流行的意见往往是真确的,但也很少是或是从不是全部真理。……另一方面,异端的意见则一般总是某些被压制被忽略的真理。”[6]其二,简单多数原则可能造成“多数人的暴政”。可能出现“多数人的暴政”是民主的最大缺陷。最先提出“多数人的暴政”的是法国人托克维尔,他于1831年前往美国考察后,写下了名著《论美国的民主》,并指出,“我最挑剔于美国所建立的民主政府的,并不像大多数的欧洲人所指责的那样在于它的软弱无力,而是恰恰相反,在于它拥有不可抗拒的力量。”[7]至今,各种形式的多数决定原则一直是民主政治所依赖的决策形式,它要求少数服从多数,这就极有可能使多数人的利益和愚昧凌驾于少数人之上,少数人的利益不能得到有效的保护,出现多数人对少数人的合法“暴政”。以人人平等为原则的民主,却推演出多数人压迫少数人的结果,民主压制了自由并再一次走向了自身的反面。哈耶克就曾指出,“无视对多数权力加以限制,从长期来看,不仅会摧毁社会的繁荣及和平,而且还将摧毁民主本身。”[8]历史上,简单多数决定原则曾经造成许多悲惨的后果,公元前339年苏格拉底之死,一直是对多数意见是否符合理性的反讽;更为甚者,这种反讽在近代民主体制中不断重演,德国希特勒的上台就是通过多数决定而赋予了“合法性”。这促使了民主理论家不得不正视多数决定原则问题的严重性。[9]其三,少数原则可以弥补多数决定原则的缺陷。在民主运作过程中,即使少数人的正确意见被否定了,但只要它有保留和申辩的权利,就有可能逐渐地被越来越多的人所接受,少数就可以逐步转化为多数,错误就会被纠正,正确性又回到了多数的一方。但如果这种情况下少数不具有这样的权利,正确的意见就被灭杀了,错误就会更加蔓延,纠正就更加困难。因此,中国民主的发展应当在制度上保证少数人的权利,而不是依赖于个人的地位、威望等来捍卫这种权利,无论精英还是大众,当处在少数地位时,都应该合法地拥有自己不可剥夺的权利。除了保留自己的意见外,少数人拥有的其他合法权利也不是可以通过多数表决就可以轻易剥夺的,即不能滥用多数原则。每个公民都有法律所赋予的权利,剥夺权利必须依照法定的程序进行,民主的运作也必须贯彻程序的原则。   概言之,当代中国实行民主是为了增进人民的福祉,要真正做到这一点,就应该按照正确的原则来运行民主,少数原则和多数决定原则的结合就显得尤为重要。否则,少数容易被多数原则遮蔽,而且容易产生只要把握了大多数就把握了正确和真理的思想倾向。传统奉行多数决定原则的表决民主很容易造成“多数人的暴政”。当少数被包容在民主的整合器中,有其合理合法的生存空间时,这样的民主决策才能够更好地避免和纠正错误,增强其科学性,也才能够尽可能广泛地保护好不同群体的人民群众的利益和权利。因此,当代中国特色民主建设所需要的正是一种公民不仅仅能够表决,还能够充分参与讨论、表达自己意见的,以平衡多数与少数的参与式民主模式,这样做不仅仅是为了保护少数人的利益,更为重要的是因为民主的法律和制度必须保护全体公民的权利。
  三、多元与一致的平衡
  20世纪后期,社会的多元化发展趋势日益明显。在中国,多元化向现代社会各方面渗透,对当代社会造成了复杂的影响,人们因不同的社会角色、实践、生活领域和形式而分别有自己的善和价值观概念,加之不同的宗教和道德准则,不同的民族和文化背景,这些都使人们面对相互竞争的价值观念和义务。这是当代社会发展的必然趋势,因为“不同的生活方式崇尚不同的善和德性这一事实并非不完美的特征,而是人类可以以不同的生活方式很好地生活的标志”。[10]在多元主义的背景下,具有深刻分歧的公民之间很难像以往一样,能以某种普遍性道德观念或宗教意识为基础形成一定的共识,也就很难就同一项公共政策或法律法规取得一致的看法,这就产生了民主政治实践中多元与一致或者叫多元与共识之间的矛盾。因此,多元与一致的平衡也是中国民主发展需要解决的重要问题。
  首先,追求多元化是当代中国民主发展的趋势。在当代,多元化已成为一种时代特征。中国社会的多元化特征主要表现在两方面:一是社会结构多元化特征明显。现代功能分化社会的发展已经极大地改变了我们所生活的世界,社会各个部门功能的分工越来越细,即使单一个体的身份与认同也因其在社会组织中的多重身份而发生了分化,人们由于在社会中扮演不同的角色,且遵循着迥然不同甚至是相互冲突的价值规范,使人们很难理性地将各种社会多样性包容在单一的道德和认知框架中。现在的中国社会,处于体制深刻变化、利益结构错综复杂的转折时期,利益多元,必然导致思想多元;即便利益不多元,思想认识也不可能一致。二是社会文化多元化趋势彰显。“人类在21世纪所面临的最大挑战,或许就是各民族和各文化之间存在着相互冲突的危险。”[11]中国是一个文化多元的国家,历史上,各民族人民用自己的智慧和勤劳创造了丰富而悠久的中华文化,而且中国有56个民族,每个民族都有自己的文化背景和文化偏好,这些不同民族和社会群体的成员缺乏有效的途径来达成共识,不同价值观间的紧张和冲突日益激化。同时,伴随现代交通、通信科技的迅速发展以及随之而来的社会流动频率的加剧,身负不同价值观念及宗教信仰的人们接触的机会也大大增加,中国的社会文化结构更加复杂化和多元化。
  概而言之,和谐一致是中国社会主义民主的必然要求。中华传统文化是以“和”为核心的和谐文化,它包括“和为贵”、“中庸”以及“大一统”等思想。孔子说,“君子和而不同,小人同而不和”。中华民族和而不同、兼容并包的文化传统,支持着统一的多民族国家的历史命脉。没有一,就没有多,随着社会主体、社会利益、社会价值的日益多元,就越是需要“一”来整合。
  在肯定多元性趋势的同时,更要看到意见分歧可能带来的社会分裂。其实,民主选举的利益聚合功能本身就可能导致社会分裂与分化,因为任何一个国家都存在各种形式的社会分化,这些分化的标准可能是物质的,也可能是观念和信仰的,在聚合民主之下,为了取得选举的胜利,竞争者往往会利用社会分化并进一步加剧和固化之,从而导致共识的缺失和社会的分裂。特别是在政治低制度化的发展中国家,政党之间的竞争极有可能导致社会严重的两极分化。同时,“现今的民主体制显然结构性地要将公民们限定在通过选票来决定由哪些政治竞争者取得集体决策权的消极角色”,[9]200公民的这种消极角色阻碍了通过协商、合作、妥协等方式来弥合社会分裂与分化。随着社会多元化的发展,将会形成越来越多的利益团体,个人与集团越来越多地参与社会生活。但是,参与程度提高本身导致了一个矛盾,即由于各个集团寻求实现的目标多种多样,随着集团数目的增多,彼此间就公共问题达成一致意见的可能性就会越来越小。如果没有一致,只有冲突,就会为那些多数实行高压手段敞开大门,少数就会感到沮丧和无能为力。这样,民主可能会成为一种加剧冲突而不是缓和冲突的方式。
  其实,多元包容才能团结一致。民主的多元性与一致性是个性与共性的辩证统一,一致性不能脱离多元性而存在,一致性寓于多元性之中,没有多元性就没有一致性。社会的多元化发展趋势在丰富了人们生活的同时,也迫使人们在对立的义务、目标、原则和价值观之间做出选择。“文化多样性一直存在,但今天新的交往手段和更多的迁移机会让不同背景的人走得更近,交往更为频繁。世界日益变小,人们急切想要找到相互调适、协同与宽容的方法。”[11]2这既是中国民主的现实条件,也是面临的困境之一。一方面,追求价值观念和生活方式的多元化似乎正是中国民主所要表达的。另一方面,不同的价值观念并不总是相容的,人们就得选择哪些善是优先的,而在资源有限的社会中,一个领域的优先势必会影响其他领域。所以,在多元包容的基础上,平等地实现偏好转换、达到共识应该成为中国多元文化社会中民主发展的主要价值诉求。
  结 语
  综上所述,寻求直接与间接参与、多数与少数以及多元与一致之间的平衡是当代中国民主发展的应有之义。而能够处理好上述平衡关系的民主形式,是一种中国特色的参与式民主。这种民主需要包含两层内容:
  一是参与式民主是当代中国民主发展的重要趋向。中国民主政治的发展与西方民主的演进在价值上有着本质区别,西方参与式民主并不完全适合中国。但是,从具体的方式和手段上看,西方参与式民主却有很多值得中国借鉴的地方。参与式民主起源于西方,1970年,美国学者卡罗尔?佩特曼出版了《参与和民主理论》一书,正式提出参与式民主理论。之后,在麦克弗森、巴伯、托夫勒和奈斯比特等学者的推动下,参与式民主理论逐渐兴起。它试图缓解自由主义代议民主所遇到的危机与困难,通过积极参与,提高参与者的民主能力,发展公民的人格和精神,同时增进公民与社会的关系。20世纪90年代,参与式民主理论出现了协商转向,协商民主理论逐渐兴起。虽然协商民主与早期的参与式民主有所不同,大多数协商民主理论主要“集中于参与的方式,即公民之间的审议”, [12]但不可否认,参与的方式也是参与式民主理论研究的主要问题,因此可以把协商民主看作参与式民主理论发展的新阶段。也就是说,在一定程度上参与式民主通过协商转向,倡导公民积极参与公共协商,弥补强调消极自由、竞争和聚合的自由主义民主的不足,复兴了积极参与理念,进一步探索了如何有效参与的问题,努力为直接与间接参与、多数与少数以及多元与一致等关系寻求平衡点。这种协商民主机制对于中国民主政治的发展具有重要启示。   近年,我国各地推出了很多带有协商性质的参与式民主运行机制,这些机制因公民参与的相对有效性,使民意在某种程度上能够被吸纳,使政府决策的正当性、科学性能够得以提升,显示出了强大的生命力。例如,1999年,浙江温岭开始尝试一种中国特色的公众政治参与模式――“民主恳谈”。经过几年的探索,2005年,温岭市泽国镇运用美国斯坦福大学费什金的“协商民意测验”方法与民主恳谈相结合,开起了预算民主恳谈之先河,是中国政府预算管理的又一次重大革新,通过增强公民和政府官员的民主理财意识,提高预算决策的科学性,推动了地方政府的民主治理。温岭民主恳谈的制度创新历经了十多年的时间,目前仍然具有活力,而且民主恳谈的内容,也由原先较多涉及一家一户的权益纷争,进而转变为城镇规划、村庄整治等较多涉及全局性、长远性的公共事务。可以说,民主恳谈是我国基层民主建设的重要突破,也体现了参与式民主对我国民主实践的重要影响。
  二是要发展具有中国特色社会主义的参与式民主。目前,“在我们国家的很多领域,公众迫切需要参与。公众参与能给政府决策和治理提供丰富的制度资本,如果建立某种公众参与就可以大大改善政府决策和治理状况,从而提高政府的合法性,更好地实现‘以民为本’的执政理念。公众参与还可以提高政府依法行政的法治水平。”[13]但是,一个国家选择什么样的民主政治模式,必须与这个国家的国情相适应,西方的参与式民主理论并不完全适合中国,其公共参与机制也还存在许多不足,需要进一步在实践中进行检验和完善。因此,在我国的民主政治建设过程中,存在着如何根据具体国情,并在各种外来理论的比较和启发下推动中国公民的有序参与、建设中国特色参与式民主的问题。
  概而言之,当代中国应该采取选举与协商并举的民主模式,在完善选举制的同时,加强公共协商,为直接与间接参与、多数与少数以及多元与一致之间的平衡提供有效机制。民主既是一种政治制度,也是一种政治过程,真正的民主,应当体现在政治制度的各个方面和政治过程的各个环节。其中,两个环节最重要:“第一个环节是民主选举。民主就是人民的统治,可人民对国家的统治一般都不是直接的,而是间接的。间接统治就离不开选举。人类到现在还没有找到另外一个更好的办法,来代替选举的形式,把最能代表人民利益并真正对人民负责的官员选出来。第二个环节就是决策,这里面包含了协商民主。当一个官员被选举出来后,一定要有一套制度来制约他的权力,让他在决策的过程中能够更多地听取人民群众、利益相关者及有关专家的意见。可见,选举民主与协商民主处于政治过程的不同环节,它们不能相互取代。”[14]显然,选举民主主要体现出的是间接参与、多数原则和一致性,而民主主要体现出的是直接参与、少数原则和多元性。从当前国情来看,我国选举民主不够完善,公民社会也是处于初步发展阶段,而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度属于一种非竞争性的民主体制。因此,在现阶段,我国应探索一种选举和协商相结合的民主模式。其中,关键问题是明确选举和协商机制各自发展的重点,依法有序推进,实现二者的良性互动。也就是说,通过渐进民主化方式,在进一步完善选举制的同时,加强公共协商机制建设,寻求直接与间接参与、多数与少数以及多元与一致之间的平衡,以提升立法和公共决策的合法性,更好地保护公民权利,改善民主治理的质量,使我国的民主政治建设走上健康发展之路。
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  [责任编辑:闫生金]

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