中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2016）02-0116-07
在高等教育质量评估方面，政府、高校、社会这三者分别代表不同的立场与价值诉求。政府代表着国家意志，主要有两方面的价值诉求：一是社会各项事业发展的领导者，为了实现社会稳定，市场经济蓬勃发展和教育事业稳步前进，政府通过立法、财政、设立评估机构等宏观调控的手段分配、协调社会成员中各群体的利益；二是作为代表国家利益的权利主体，对高等教育进行干预与权利渗透。高校主张争取资源配置的权利，掌握评估标准，通过学校自治与大学自我评估实现高等教育质量保障。社会既主张市场上的经济利益最大化并满足多元化的市场需求，又极力主张通过社会评估机构争取高校质量评估的权利。在法、英、美近代以来的不同时期，在不同政治、经济和文化发展背景下，政府、高校、社会三股力量的权利制衡在高等教育质量评估中碰撞出异样精彩的火花。
一、政府、高校、社会三角关系的相关理论
美国著名教育学家伯顿?克拉克（Burton R. Clark）将高等教育系统中国家、市场、学术三股力量的制衡与博弈构建成“三角协调模型”，并根据三股力量在高等教育中的权利分配将高等教育管理体制分为欧洲模式、英国模式、美国模式和日本模式。[1]我国学者安心教授则将国外高等教育质量保障模式分为四种基本类型，即以法国作为典型代表的“政府集权模式”；以英国作为典型代表的“政府指导模式”；以美国作为典型代表的“社会自主模式”和以日本作为典型代表的“政府集权与分权的混合模式”。[2]此外，我国也有其他学者将西方高等教育质量保证模式分为大陆模式、美国模式和英国模式三大类。
在伯顿?克拉克用“三角协调模型”分析政府权力（政府）、学术权威（大学）和市场（社会）三方相互制衡、此消彼长的矛盾与关系之后，英国高等教育学家加雷斯?威廉斯（Gareth L.Williams）又对伯顿?克拉克“三角协调模式”进行图像化，并把政府、大学、市场的关系分为6种模式（见图1）。
借助加雷斯?威廉斯对高校评估“三角协调模式”的构建，笔者所分析的法国、英国、美国关于政府、高校、社会在高等教育中的三角关系分别更接近于模式四，即政府作为供应者；模式二，即政府作为监督者；模式三，即政府作为促进者。笔者将结合以上学者对高等教育权力分配的划分来研究政府、高校、社会三股力量在法国、英国、美国高等教育质量评估中的发展总体趋势和质量评估在此趋势下的发展状况以及对我国的启示。
二、法国：政府集权模式下的高等教育质量评估
法国是典型的中央集权制国家。早在拿破仑时期，法国政府就对高校的办学权、管理权进行集权管制。二战后，法国极少数高校会进行自我评估，“决定了法国高教评估在早期是大学的一种内部行为，只是在小范围内针对本校办学的基本情况、学生的成绩和学校整体办学水平等方面进行非系统化的评估”。[3]法国高等教育质量主要是由政府管理下带有政治色彩的机构进行评估，著名学者德巴什（Debbasch）曾批判当时高度集中的中央集权对教育的管制“为保证统一而设计的中央集权，如今变成了一种遏制，它不再有利于创新精神，并有可能将其扼杀掉”。[4]政府高度集中的管辖严重制约高校的自主化、民主化、国际化的发展，也压制了学生、教师参与学校管理的积极性。学生和政府的矛盾一度不可调和，震惊世界的“五月学生风暴”于1968年在法国爆发。在这样的背景下，高校极力争取自身自治权，政府于11月颁布的《高等教育方向指导法》提出了“自治、多学科、民主参与”三原则，让高校拥有更多的自主权。随后，1984年法国发生了近代高等教育的第二次重大改革并颁布了《萨瓦里法》，“它的主要目的是进一步鼓励大学实行自治”。[5]1999年包括法国在内29个欧洲国家的教育部长签订的《博洛尼亚宣言》进一步强调了“大学的独立与自治，是高等教育与研究系统适应需求变革、社会希望和科学知识进步的能力的保障”。2007年8月法国颁布的《大学自治法》也为高校进一步争取自治提供了法律保障。至此，法国高校争取到的自治权突出地表现在两个方面：一是国家、社会对于高等教育的权利约束逐渐减弱，二是大学在对内部管理上的权利逐步扩大。[6]在历史不断发展的过程中，虽然高校不断争取到学校的自治权，但是仍旧不能改变法国中央集权的国情，政府仍旧通过繁多、完备的法律和拨款等手段对高校的质量发展进行管理。在高等教育质量评估方面，法国基本处于政府垄断的局面，公众参与度小。
若将法国高等教育质量评估中的三股力量形象化，并结合加雷斯?威廉斯对三股力量的分析则得到如图2所示的坐标系。政府拥有比高校和社会更多的权力。随着高校不断争取自治，其在评估中的权力也由H1向着H2、H3逐渐增加。由于社会参与质量评估力度小，所以社会评估的力量也仅仅是由S1向S2、S3缓慢发展。
1984年法国成立国家评估委员会（Comité national d′évaluation，简称CNE），其性质是带有浓厚政治色彩的国家行政组织，政府通过财政拨款，总统直接管理评估委员会等方式实现政府对高等教育质量评估的管制。2007年，法国成立研究与高等教育质量评鉴局（Agenced’Evaluation de la Recherche et de l’Enseignement Supérieur，简称AERES），并完全取代CNE以及其他国家评估机构比如全国大学咨询会（CNU）、国家研究评价委员会（CNER）的活动，成为法国核心的高等教育质量评估机构，其评估结果是政府衡量高校质量以及财政拨款的重要依据，同时也是政府实施宏观管理、增强大学自主权、保障高等教育质量的主要手段。AERES主要分为机构评估部、科研单位评估部、项目和学位评估部三个部门进行评估。评估对象包括高等教育机构、科学合作基金会机构、科研机构和组织等。至此，法国逐步形成了以政府评估为主导，以学校自评为辅的质量评估方式。 虽然法国高校在极力争取自主的背景下拥有了更多的自治权，但在大多数高校自评过程中也体现着政府的主导作用，高校根据政府对质量评估做的测量标准、目标、执行成效的指标进行自我评估和审视自身的办学绩效。学校自评的对象包括教学质量评估、学校发展政策评估、教师教学评估等，而各项评估的结果、数据都将写入自评报告并上交给AERES。
在政府集权模式下的法国高等教育中，政府在高等教育质量评估中充当领导者、立法者、决策者的角色，组织、监督、操控质量评估机构。在逐步增强高校自治权的同时，通过对评估机构的控制以及财政拨款等手段以保障高等教育质量，对高校的质量评估进行宏观调控。政府集权下高校教育质量评估优势在于能够统筹规划，统一管理，避免评估机构冗杂、条块分割、各行其是的现象。但是过强的集权管理模式下的一元主体导向的质量保障体系存在一些弊端，使得高校在进行自我评估和社会参与评估过程中缺少灵活性、主动性。高校与社会的评估更多是在配合政府工作，使其主体意识淡薄。
三、英国：政府指导模式下的高等教育质量评估
二战之后，英国高等教育侧重大学自治，“政府相信‘大学自治’这一传统准则是处理大学内部事务最有效的方法，能够最大限度地分配教学资源和保障教学质量”。[7]第三次工业革命的到来、科学技术的迅速发展以及人力资本理论的出现，使得大多数发达国家也加快教育改革的脚步，但是相对于其他发达国家的教育改革，英国却少有发展。而且，当时英国流行一种“有限智力库”理论，这个理论在一定程度上制约着英国高等教育的发展。这样的背景下，以罗宾斯为主席的英国高等教育委员会于1963年提交了一份调查报告――《罗宾斯报告》，以解决急需解决的教育问题和意见。为了打破当时高等教育机构学术自治，不愿让外部监督机构介入自治的传统，英国在1964年成立了第一个高等教育质量保障机构――学位授予委员会（Council for National Awards，简称CNAA），CNAA的出现将自主颁发学位的权利第一次移交给外部结构，标志着英国高等教育结构出现了松动。[8]20世纪80年代以后，“撒切尔主义”（Thatcherism）倡导新自由主义的自由市场经济理论成为当时思潮的主流，促使市场力量逐渐渗透到高等教育领域。政府方面也通过颁布各种法案增强对高等教育的监督与指导。1991年，英国《高等教育改革白皮书》中对于高等教育质量评估体系做了具体的规定，废除CNAA的质量保证工作，至此评估体系包括四个层次：“（1）以高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council，简称HEFC）所代表的政府层面的评估；（2）以高等教育质量委员会（Higher Education Quality Council，简称HEQC）代表大学校长委员会这一英国大学的集体协商组织实施的质量审核；（3）高等学校内部的教育质量管理、教育质量控制和自我评估；（4）以《泰晤士报》刊登的大学排名为典型代表的民间评估”。[9]1997年，英国将HEFC与HEQC合并，成立了高等教育质量保证局（The Quality Assurance Agency for Higher Education，简称QAA），以后QAA成为了英国高等教育质量评估最重要的机构，其作用包括制定统一的高等教育质量标准，对高校质量进行标准化评估，公正公布评估结果。
英国是一个特别强调大学自治的国家，大学作为自治体，有较大的自主权，政府对它在行政管理上奉行“支持而不控制”的原则。[10]虽然英国高校较法国而言拥有更多的自治权，但是并不代表政府对高校放任自流。英国著名教育家埃里克?阿什比（Eric Ashby）在《科技发达时代的大学教育》一书中针对政府干预大学的问题作出回应，他认为：“对大学进行某些干预，这是必不可免的”。[11]
在英国的高等教育质量评估中，拨款机构（HEFCE）对院校进行科研评估（RAE），政府依据评估结果对高校进行财政拨款；政府鼓励、支持评估中介机构的工作，英国高等教育质量保证局（QAA）在政府的推动之下成立，政府通过各种政策支持、推动、强化QAA的发展；政府还通过颁布法案实现对高等教育的宏观调控，比如20世纪80年代以来，英国政府陆续制定了《1988年教育改革法》《高等教育：一个新架构》白皮书（1991）、《迈向2006年策略》等。英国高校为了巩固高度自治的权利，在高校内部建立了完善的质量评估体系和质量管理制度，规定质量保障措施，在制定课程审批、课程监控、课程设计、课程评估等各程序中都十分注意质量的落实。而QAA则是非官方性的最具权威的中介评估机构，其使命是向学生、学生家长和社会相关人士提供高等教育的质量信息服务，并与其他高等教育机构合作保持和提高高等教育的质量。[12]除此之外，英国社会方面的评估还包括行业协会的评估，行业协会鉴定医学、工程、会计、法律等专业的毕业生是否具有执业资格的评估。如《泰晤士报》《金融时报》等新闻媒体对质量评估也起着监督和导向的作用。
将英国高等教育质量评估中的三股力量形象化，如图3所示，政府、高校、社会三股力量虽然在相互制衡、相互依赖的质量评估发展过程中存在着此消彼长的关系，但是总体的力量发展大致趋于均衡。H1，S1，G1分别朝着H2、H3，S2、S3以及G2、G3发展。至此，英国的高等教育质量评估形成了政府指导下高校自评及社会参与评估的格局。
英国和法国政府对评估的管制都体现在政策和拨款上，但法国更体现出中央集权化，这取决于政府对评估机构的主导权和对高校自主权的赋予。相比法国政府集权领导下的高等教育质量评估和美国社会主导模式下的质量评估，英国的高校、政府、社会三股力量对于质量评估的权利分配更加成比例，既注重了政府在其中的推动作用，也充分发挥和调动了高校与社会的参与度与积极性，重视中介机构、新闻媒体的监督导向作用。英国坚持多元化的质量价值观，也存在着多元化的质量评估主体、评估方法、评估标准，虽然这样的权利分配格局存在着瑕疵，但是总体是比较协调的。 四、美国：社会自主模式下的高等教育质量评估
有学者将美国高等教育质量评估划分为三个阶段：第一阶段从19世纪60年代到20世纪60年代，主要是以高校内部自我监控为主体的早期评估阶段。第二阶段是从20世纪60年代到20世纪90年代，主要以社会中介评估组织参与完善的输入评估阶段。第三阶段是20世纪90年代以来以多元主体共同参与的过程绩效评估阶段。尽管在不同的阶段，美国高等教育质量评估的主导力量不同，但总体的趋势则是以民间非营利的认证机构评估为主要力量，政府发挥间接、有限的作用，高校自评并将评估结果递交认证机构审核。在美国的高等教育质量评估中，代表社会这股力量的，除了评估机构之外，还有《美国新闻与世界报道》《新闻周刊》等新闻媒体的评估，这些媒体每年都会进行一次全美最好大学的评估排序或者其他形式的评估，尽管新闻媒体的评估比社会评估这股力量更加强大，但是与新闻评估机构相比，社会评估机构的评估却更加专业、系统、权威。
1979年，美国国会通过教育部设置的法案规定：联邦政府无权直接管理教育，而州政府享有教育管理权。[13]从20世纪80年代开始，以里根、布什为首的共和党执政时期，也大力推行“小而能政府与大市场”的管理方式。一系列的教育改革背景使得美国联邦政府在高等教育质量评估体系中发挥有限的、间接的作用，其通过认可认证机构、财政拨款、定期修订《高等教育法》等手段对高等教育质量进行宏观调控。而州政府对本州的高等教育的管理则较为直接，通过立法、财政预算等方式管理本州高校的教学。美国的高等学校拥有很大的自主权利，院校有权不经政府审查自行任命教授，自由挑选学生，并有权从不同渠道筹措经费。[14]但在高等教育质量评估方面，高校的自评结果亦需经过认证机构的审核。
真正起核心作用的非盈利、民间的认证机构所发挥的作用“相当于其他国家官方管理教育的部门”[15]。美国的高等教育认证制度是其高等教育质量保障体系的核心部分，它是由教育界或者职业界自发组织形成、教育机构实施、建立在高校自评、中介机构定期评估和实地考察基础上的外部同行评审机制。[16]美国是世界上最早开展教育认证（评估）的国家。美国质量评估机构先后经历了1949年成立的全国认证委员会；1964年成立的地区认证委员会联合会；1994年成立的中学后教育认证机构的认可委员会；1996年成立的高等教育认证委员会。逐步发展和完善的质量评估机构使得原本无序、分散的院校认证逐步走向制度化、正规化。
美国高校高等教育质量评估的一般过程包括：第一，院校提出评估申请。需评估的高校向评估机构提交评估申请，评估机构对高校教学质量或者专业能力进行初步考察，考察合格后该高校获得“基本评估资格”证书。第二，院校自我评估。在评估机构评估之前，学校需对本校的教师水平、教学方法、教学资源、课程设置等方面进行自我评估，并将自评结果反馈给评估机构。第三，专家组实地考察。专家组实地考察的维度较广，除了课程设置、师资力量等方面，考察范围还涉及到学生的实习报告、毕业论文等。第四，提出正式评估结果。专家组在考察之后写出评估报告，并递交给被评估学校核实，被评估学校确定评估报告的数据无误之后，专家组将结果递交给评估机构委员会，并作出最后裁定。第五，定期审查。被评估高校在经历首次评估之后拥有五年的认可证书，在此之后，评估机构在每五至十年对可能存在的问题、上一次评估提出需改进的方面、被投诉的方面进行重点考察。
与法国、英国设立的坐标系不同，在美国的高等教育质量评估中，代表社会的这股力量起着主体地位的作用。随着时间的推移和经济、文化背景的变迁，三股力量在质量评估中的力量都在逐步增加，如图4所示，从S1向着S2、S3逐步递增，而代表政府和高校的力量也由G1向着G2、G3，H1向着H2、H3逐步增加，只是以评估机构为主的社会这股力量一直处于最大。
美国高等教育质量评估格局的优势在于，在政府既定的法律内留给高校充足的自治空间。充分发挥市场竞争机制的作用，既重视政府的宏观调控同时也重视市场在微观环境下发挥的作用，通过评估机构这种非政府中介组织形式缓冲联邦政府与高校的矛盾。评估机构能发挥如此作用，在于其自身的特点：（1）评估成员来源广泛，包括政府人员、高校教师、社会代表。（2）站在独立于高校和政府的立场，公正调节并约束两者的关系。[17]评估机构的存在既避免政府对质量评估的权力过度集中也避免了高校的高度自治引起的弊端，成为调节政府与高校关系的“桥梁”。对于美国高等教育质量评估形式有很多可圈可点之处，但也有学者提出质疑，比如：若所有院校不会被评估机构拒绝，都能获得评估，那评估就失去了意义；同行评估，有包庇之嫌；评估周期过长，需提高评估效率的呼声不断等。[18]
五、启示：政府、高校、社会三股力量协调发展
有学者将中国的高等教育质量评估分为三个阶段：准备阶段（1978―1984年），启动与试点阶段（1985―1991年），全面展开与蓬勃发展阶段（1992年至今）。
在1985年之前的准备阶段，我国高等教育质量评估发展缓慢，未有明显成效。1985―1991年，政府开始重视教育质量评估，并逐步扩大高校的自主权。政府对于高等教育质量评估的管理主要体现在政策的颁布和质量评估的实施和落实上。1985年政府颁布的文件《中共中央关于教育体制改革的决定》《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》使得质量评估既有了法律依据，又逐步走向正规化。1990年国家教委正式颁布了我国自新中国成立以来的第一个关于教育评估的行政法规性专门文件《普通高等学校教育评估暂行规定》，提出建立、健全包括“合格评估”“办学水平评估”和“选优评估”在内的社会主义高等教育评估体系和评估制度。[19]在这一阶段中，我国质量评估主要处于探索中发展、夯实基础的阶段。1992年至今，政府颁布的关于质量评估的专门性文件包括1993年的《高等工业学校教学工作评估方案》，1998年的《首批普通高等学校本科教学工作评估实施办法》《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》，2004年的《教育部关于设立教育部高等教育教学评估中心的通知》《教育部关于下发“教育部高等教育教学评估中心职责任务、管理体制、机构设置和人员编制方案”的通知》，更加完善的法律规定使我国的高等教育质量评估朝着专业化的方向发展。从1994年至今，多种类型的具有中介性质的评估机构逐步开始建立并投入运行。1994年，受国务院学位委员会委托在清华大学成立的“高等学校科研院所学位与研究生教育评估所”则成为了我国高等教育评估中介机构建立的标志。之后，我国各地纷纷成立中介评估机构，其中包括上海成立的上海市教育评估院、江苏成立的江苏省教育评估院、辽宁成立的辽宁省教育评估事务所等，这些机构都带有社会机构的性质。[20]除了中介机构以外，对社会影响较大的还有从1991年开始，以中国管理科学研究院《中国大学评价》课题组组长武书连为代表的中国大学排名研究。 我国对高等教育采取的是中央和省级政府集中统筹管理的方式，但是通过分析法、英、美的评估模式我们可以看到，若我国过分偏重政府在质量评估中的作用，会难以发挥高校和社会两股力量在质量评估中的灵活性，而三股力量协调发展更能提高评估的效率。法、英、美的高等教育质量评估的模式皆是符合本国的政治、经济、文化发展的评估模式。若单纯地对法、英、美的高等教育质量评估的模式照搬照抄不但不能使我国的质量评估进步，反而会带来很多弊端。结合法、英、美的高等教育质量评估模式的特点和我国国情，我国高等教育质量评估未来发展趋势表现为以下三方面。
1. 政府适当放权，鼓励高等教育质量评估朝着学校、政府、社会共同组成的多元质量保障主体方向发展。我国政府在高等教育质量评估中起着主导作用，这样使得政府能够更好地进行宏观调控，避免高校或社会评估过程中自由放任的弊端。但是过度集中的政府权力既削弱了其他主体的评估权利也不能完全适应社会变化的需求。“从现状来看，虽然除政府以外，高校、社会和市场力量己逐步参与到质量评估中来，但能发挥的评估力不大，也缺乏足够的积极性。”[21]高校是内部质量评估的唯一主体，有责任对自身的教学质量进行控制、管理和自我评价，在质量评估方面政府应赋予高校更多的自主权。随着市场化的不断深入和发展，高校的办学形式也日趋多样化，比如多渠道集资办学、国有民办、中外合作等方式，如果在质量评估方面政府一家独大，那很难反映社会多方面的需求。政府应鼓励和积极扶持作为中介机构――社会这股力量的主体，让其参与评价，促使其相互监督，提高评估的公正性、科学性、全面性。
2. 提高高校质量评估的自主权。政府以行政命令的形式参与到高等教育质量评估中并占据主导地位，而作为被评估主体的高校自身只能处于从属地位，这使得部分高校缺乏提升质量管理的内部动力而片面迎合政府评估需要，使得内部和外部质量评估脱节，影响高校质量。在中国高教学会教育评估分会2011学术年会上，刘尧教授指出，应该以制度规范约束政府权力的随意性，保障高校办学权，明确高校在质量保障中的主体地位。高校是高等教育质量保障的主体，建立完善高校内部质量保障体系是我国高等教育质量保障的必然选择。[22]这就要求高校注重自身在质量评估中的自主权，强调高校的自我评估、自我改进、自我提高、自我规范，建设质量保障机制、提高质量保障能力和形成质量保障文化。
3. 在高等教育质量评估方面，虽然社会这股力量逐步渗透其中，但其并未处于主体、权威的地位。从美国的评估模式可以看到，民间的中介评估从社会和市场的视角出发，区别于政府的政治视角和高校的学术视角反映社会多元的需求。民间评估中介机构通过咨询、调查、研究、监督等方式对高校进行质量评估，能够成为政府和高校评估的很好的补充。中介评估机构要成为质量评估的主体之一，就要增强自身权威性、公正性，提升自身评估能力，发挥自身灵活性的优势，以高质量的评估赢得社会大众的信任并且为自身争取评估的“市场”。除此之外，还应加强与政府和高校的合作，争取政府和高校的评估项目，提升自己的可信度，密切关注高校的动态，全面了解和掌握高校信息，提高评估的专业性。
通过与法、英、美的高等教育质量评估模式比较，结合我国的发展国情，我们可以看到，若能明确政府在高等教育质量评估中的宏观管理者地位，提升高校作为高等教育质量评估主体的自治权和评估水平，鼓励和发展社会在高等教育质量保障中的监督能力和评估水平，让三股力量在质量评估中相辅相成、相互制约、相互发展，才可高效地提升我国的高等教育质量评估水平。
