中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2016）02-0016-09
把政治协商纳入决策程序是中共十七大提出的重要制度设想。中共十八大特别是十八届三中全会以来，我国把政治协商纳入决策程序的理论和实践都有重大的进展，突出表现是社会主义协商民主的理论和实践日益深化。正确认识和理解这一进展，对于进一步发展和完善社会主义协商民主、在更高的层次上推进社会主义民主政治建设都具有重大意义。笔者拟对这一问题做出探讨。
一、从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主的理论深化
“把政治协商纳入决策程序”这一重要思想在中共十七大报告中得到突出强调，是新的历史条件下推进我国协商民主发展的重大举措。从历史上看，虽然在我国协商民主概念提出的时间不是很长，但是协商进入决策程序早在辛亥革命后就发生了。比如，辛亥革命后的南北议和、清帝退位、孙中山退让和袁世凯就任中华民国大总统的政治变革都包含着协商的成分。清帝退位和南北议和几乎是一场不流血的重大政治变革，是通过政治协商、谈判解决的，在中国政治文明史上有着重要的意义。抗日战争胜利以后，国民政府也曾组织过政治协商会议。当时，中国共产党和其他一些政党都参加了政治协商会议。新中国建立后，我国不仅有民主协商的实践，更有民主协商的制度和机制。60多年来，我国的政治协商制度及其实践经历了变化的过程，大致经历了如下5个阶段。
第一阶段：协商职能和权力职能相结合。其特点是民主协商和民主选举相配合，在协商基础上形成新中国成立初期的建政纲领和基本政权结构。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。委员的产生均由协商决定，即中共中央与各民主党派、无党派人士共同协商决定委员人选。这次会议实际代行了全国人民代表大会的职权，以协商和选举相结合的方式通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，选出了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。
第二阶段：协商职能和权力职能相分离。其特点是从权力职能向咨政职能转变。在新中国成立初期，中国人民政治协商会议具有权力机关的性质。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月，政协第二届全国委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议章程》。章程宣告：《共同纲领》已经为宪法所代替，人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束。但是，人民政协作为统一战线组织继续存在和发挥作用。此后，人民政协作为我国特有的以民主协商为主要任务的政治组织继续存在，是国家政权以外各党派各人民团体的协商机关，更加突出了民主协商的职能。当然，这一时期的民主协商主要表现为咨政功能。
第三阶段：咨政职能进一步丰富和完善。改革开放后，人民政协的咨政职能在实践中不断完善和丰富。2004年3月，政协第十届全国委员会第二次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》明确人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”；明确规定了人民政协的三大主要职能――政治协商、民主监督、参政议政。但从民主政治的角度看，这一时期的政治协商主要表现为咨政职能。参政议政、民主监督可以理解为是对咨政职能的进一步拓展。有了民主监督和参政议政的基础，人民政协的咨政职能才能更加丰富和充实。特别是进入新世纪以来，中共中央在多个文件中强调协商民主和选举民主都是社会主义民主的重要形式，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度都是我国政治制度体系的重要组成部分。
第四阶段：把政治协商纳入决策程序。这表明咨政向协商民主的某种回归。胡锦涛在中共十七大报告中明确提出“把政治协商纳入决策程序”。其实质就是要把政治协商和民主决策相结合。这表明，我国协商民主从新中国成立初期与权力机关相融合，再经过60多年的与权力机关的分离，在咨政的机制和形式已经有了充分发展的基础上，又面临如何与决策民主相结合的问题。中共十七大提出这一主张的最终目的就是要完善政治协商制度。但是，当时提出这一命题的主要目的是增强参政议政、民主监督的实效，即如何通过参政议政、民主监督使政治协商的成果进入决策程序。这一思想内含着协商民主的理念，体现了由政治协商向协商民主发展的制度化建设方向。
第五阶段：把政治协商纳入决策程序的提法有了重大变化。中共十八大报告继续强调“把政治协商纳入决策程序”，同时提出了一些新主张。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对进一步发展社会主义协商民主做出了新部署。“把政治协商纳入决策程序”已经成为新时期社会主义协商民主的重要标志，并通过广泛多层制度化的协商民主表现出来。把政治协商纳入决策程序不应只是抽象的口号，而应是有制度和机制保证的民主形式。所以，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，“把政治协商纳入决策程序”推向了更高的发展阶段。 概括起来，在中共十八大特别是十八届三中会会以后，“把政治协商纳入决策程序”在内容上更加丰富和充实，主要表现在以下5个方面。
一是作为协商民主的组成部分，政治协商制度在各个方面都有了新的突破。从协商民主的过程来看，中共十八大报告提出要坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性。也就是说，政治协商要有实际的民主绩效。协商于决策之前和决策之中，意味着决策程序要包含政治协商，政治协商要成为决策程序的重要组成部分；政治协商要能够影响决策，决策也应当反映和体现政治协商的成果。这有助于克服长官意志和独断主义，促进决策的科学化、民主化。
二是从协商民主的主体来看，社会主义协商民主的参与面极广。中共十八大报告明确提出要推进协商民主广泛、多层、制度化发展。协商民主不只包含人民政协协商。在政协以外，政权机关、党派团体等各个领域都有民主协商的问题。中共十八届三中全会在协商主体上增加了“基层组织和社会组织”，提出“在全社会开展广泛协商”。这些部署使协商民主的主体更加多元。多元化的协商使社会生活中的每一个人都有参与协商的机会和权利。只有当社会生活中的每一群体都能被纳入到协商体系之中时，才能实现广泛协商、广纳群言、广集民智的目的。
三是从协商民主的内容来看，协商对象涉及经济社会发展重大问题和群众切身利益的实际问题。从表面上看，这些内容似乎不属于政治领域。但在一个民主和法治的国家，“一石一草皆政治”。经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题当然也属于政治问题。重大问题和涉及群众切身利益的实际问题由谁来决定、如何决定、如何保障公众的参与等都属于协商的内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“在全社会开展广泛协商”“坚持协商于决策之前和决策实施之中”等，都与政治有关。可以说，中共十八届三中全会以来，协商民主的内容进一步丰富，空间进一步扩大。
四是从协商民主的形式来看，协商渠道进一步立体化。中共十八届三中全会在十八大“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”的提法上，进一步提出“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。这表明，协商民主将在我国社会生活的各个领域得到全方位落实，并通过多种多样的形式表现出来。这不但是提法创新，而且是形式创新。立法的过程引入专门的立法协商，能够使不同的社会价值主张得到更好的交流和沟通，有利于立法的民主化和科学化。同样，参政协商是我国社会主义民主政治的一大特色，将其做好并完善非常有价值。
五是从协商民主的机制来看，制度建设进一步得到重视。中共十八届三中会会提出要重点推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化、程序化。这同样是对“把政治协商纳入决策程序”的一种深化。事实上，把政治协商纳入决策程序的关键是制度化、规范化和程序化。如果没有政协协商制度化、规范化和程序化的保障，政治协商就无法真正纳入决策程序。
从“咨政”到“把政治协商纳入决策程序”再到协商民主的发展，体现了协商民主与决策的内在联系。“把政治协商纳入决策程序”本身就是由民主的性质决定的。协商民主是实现民主的一种途径或形式，其特点是通过协商的理性方式实现民主。而协商要体现民主，就必须被纳入决策机制。这就决定了协商民主必然与决策程序相联系，或者说只有进入决策程序的协商才具有民主的价值。反之，政治协商如果不能进入决策程序，协商就没有民主的价值。协商民主是我国社会主义民主的重要形式之一，也是我国人民在选举民主之外实现民主权利的重要形式。我国人民通过协商民主实现人民当家作主的目标，当然要通过把政治协商纳入决策程序表现出来，从而使政治协商成为协商民主的基本手段和重要特征。如果协商民主没有“把政治协商纳入决策程序”的特征，那就不是真实的，甚至可能违背民主的价值和理念。从这个意义上讲，社会主义协商民主越发展，把政治协商纳入决策程序的程度就越高；社会主义协商民主越完善，把政治协商纳入决策程序就越普遍。因此，在发展社会主义协商民主进程中，“把政治协商纳入决策程序”必须走上民主法治的轨道。
同时，从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主体现了我国社会主义民主在新的历史条件下的深化。这反映了我国协商民主的发生、发展史，也是对“把政治协商纳入决策程序”的继承。从协商民主、选举民主复合的权力机关向以咨政为特点的政协制度的转变，再到以政治协商、民主监督、参政议政为特点的人民政协基本职能的现代化，以及中共十七大提出“把政治协商纳入决策程序”、中共十八后协商民主的全面推进，均体现出我国社会主义民主政治发展的智慧，是我国社会主义民主政治在更高阶段的回归。从“把政治协商纳入决策程序”到协商民主，体现了我国把政治协商纳入决策程序的深化和重大进展。协商民主不是脱离“把政治协商纳入决策程序”的原则，而是在更高层次上实现政治协商的民主化和法治化。只有这样推进协商民主，才能有利于扩大公民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策的科学化民主化，才能有利于实现把政治协商纳入决策程序的目标。
二、从协商民主反观“把政治协商纳入决策程序”
如果说协商民主是对我国民主政治建设的深化，那么这种深化首先体现在“把政治协商纳入决策程序”上。具体来说，主要表现在以下4个方面。
（一）符合协商民主的本质要求
无论是协商民主还是选举民主，都要以民主为目标，都要体现人民当家作主的价值理念。从协商和民主的关系来看，民主决定协商，协商的各种要求和形式在本质上都是民主的要求。协商促进民主，协商是实现民主的一种手段。把政治协商纳入决策程序，就是通过协商的方式推进决策的民主化。而决策的民主化无疑是民主政治最重要的体现。因此，民主是协商的目的。这一目的最终实现必须经过决策程序。把政治协商纳入决策程序正是这一民主要求的体现。在一个民主和法治的国家，决策民主是民主政治最根本的方面。尤其是涉及国家重大问题和群众切身利益的决策，必须反映民意、体现民主。这不仅要把政治协商纳入决策程序，而且要使政治协商能够通过决策的过程体现出来。 在历史上，协商民主都与决策程序有关。虽然协商民主的概念是在20世纪后期才提出的，但是从实践来看，人类社会早期的民主生活中就有协商民主的萌芽。“协商民主的概念及实践与民主一样古老，两者都起源于公元前15世纪的雅典。”[1]古希腊的元老会和议事会中就有协商民主的踪迹，而且正因为协商民主直接与民主决策有关，所以那时的“协商、讨论、争辩就占有极其重要的地位”[2]。特别是在古希腊城邦制度的梭伦改革时期，“国家重要政务都要由公民大会通过，提交给公民大会议案的预审工作则由新设立的‘四百人议事会’担任”[3]。当时，“全体公民有可能全都有轮流任职为议事会成员或陪审法庭成员的机会”。公民具有“在大会内发言与表决、选举的权利”[3]147。议事会内的发言当然包含着协商的成分。13世纪初期，英国大宪章及在其基础上产生的议会制度，同样包含着进入决策程序的协商。1215年的英国大宪章通常被称为“协定宪法”，本身就是协商、谈判的结果。英国大宪章的内容包含了协商进入决策的制度。在有关征税、立法的条款中，它规定“应与全国人民普遍协商”，征得“全国普遍同意”。这实际上宣告了重大事项应与国民协商决定的原则。今天，现代西方国家议会中的“三读制”“辩论制”同样是一种包含着协商的决策程序。因为“有议会，就有对话、讨论、辩论”[4]，其决策的过程就会有协商。流行于现代西方发达国家的“罗伯特议事规则”，同样是决策程序中融入协商的制度。其目标就是“如何在没有权威的情况下，实现平等自治、达成共识、重建秩序”[5]。
在现代民主政治中，协商民主往往包含在许多重大决策程序之中。民主政治是人民主权条件下不同利益之间的一种博弈。理性与和平的博弈方式就是对话、交流、沟通和协商。20世纪80年代以来，西方学术界逐渐加强对协商民主的研究。不少西方学者逐步认识到协商民主理论具有重大价值，并提出了种种模式①。发达国家的协商民主无论在理论上和实践中都出现了不断升温的趋势。其共同特点就是如何在决策中纳入更多的协商。显然，我国“把政治协商纳入决策程序”体现了我国民主政治的深化，是社会主义民主政治深入发展的必然要求。
（二）丰富了政治协商的内涵
什么是政治协商或政治协商是对什么进行协商，是把政治协商纳入决策程序的出发点。纳入决策程序的协商是有特定内涵的协商，即是针对政治问题的协商。在现代民主条件下，所谓政治就是用一种民主的方式管理公共事务的机制或模式，即民主的政治。但不管什么政治，有3项内容是必需的：社会资源的分配机制、纠纷的解决机制和国家权力的设定。分配机制是最早的政治。亚里士多德的政治学就是研究分配正义问题的学说。分配不公平就会有纠纷，就需要化解纠纷的机制，司法制度由此产生。不同的社会有不同的资源分配机制和司法制度。而分配和纠纷的解决都需要专门的人来管理，这就需要国家，于是国家机构及其设定就变得极为重要，因此有了专门以国家机关的设立、资源分配和权力运行为对象的学问――宪法学。由此来看，政治问题就是关于社会资源的分配、纠纷解决机制和国家权力设定的公共事务。
所有这些公共事务都会涉及到国家权力。社会资源的分配、纠纷的解决都与国家权力有关。民主政治的基本特点是把国家权力关进制度的笼子。基于这个视角，不少学者就直接把政治学理解为有关政府、国家的学问。美国政治学家捷特尔就说：“政治学可以简捷地定义为国家理论。”也有学者认为：“国家现象及其各方面各种关系构成政治学的主题。”[6]又因为国家、政府与权力有关，政治学也被理解为是一种有关权力的学问。如美国政治学家拉斯韦尔说：“研究政治就是研究影响力和有影响力的人物”，“研究政治就是研究权力的形成和分享”，“政治行为就是人们为权力而进行的活动”[6]。毫无疑问，政治与国家、政府和权力有关，但不能说国家、政府和权力以外就没有政治。在现代民主法治社会，社会生活的方方面面都与政治有关。比如空气污染、食品安全等问题，表面上是社会生活的细枝末节，但这些问题的产生和根本解决都离不开政治。对这些问题的公共管理涉及到政治及权力的行使。
因此，政治协商的内涵可以分为2个层面。第一个层面涉及国家体制、人事安排的协商，如关于国家机构的设置、国家权力的分配等重大问题的协商。这种政治协商即使在以选举民主为主导的国家仍然普遍存在。第二个层面是有关经济社会发展重大问题及涉及群众切身利益的实际问题的协商。当然，经济社会问题和群众利益问题本身不是政治，但当它们成为公共管理的重大事务时，它们就是政治问题，就需要协商解决。
（三）明确把政治协商纳入国家决策程序
在我国，决策程序主要有执政党的决策程序、权力机关的决策程序、行政机关的决策程序和政协、司法机关的决策程序。执政党的决策程序在一定程度上已经纳入了政治协商。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”但从依法治国的要求看，政治协商纳入决策程序主要不是纳入执政党的决策程序，而是纳入国家的决策程序。政治协商是国家事务，主要应当通过国家层面的决策来体现。人民政协本身不是具有执法权和立法权的国家机关。虽然人民政协内部也有一个政治协商问题，但是人民政协的政治协商主要是对外的。我国的司法机关依法独立行使司法权，因而不存在政治协商的问题。行政机关的权力行使有一个首长负责和上命下从的问题。宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”宪法第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”民主集中制和首长负责制的行政决策特点决定了行政机关的决策同样不适用政治协商。这样一来，唯一能够适用也应当适用政治协商的国家机关就是权力机关。
从权力和职能来看，人大是决定国家重大问题的权力机关。一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关就是全国和地方各级人民代表大会。《中华人民共和国宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”全国人大行使职权的对象都是国家的重大公共事务，包括修改宪法、监督宪法的实施、选举国家主席和副主席、决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长的人选，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、决定战争和和平的问题及应当由最高国家权力机关行使职权的其他事项等。从人大的决策程序来看，它贯彻少数服从多数的民主原则，各项议案都有一个说理的过程，并要经民主的表决程序通过。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定：“全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其它方式。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。”从人大的职能性质看，它具有汇聚民意的要求。权力机关的职权、所决定的事项及民主的决策制度包含着协商民主的内容，要求有一个广泛汇聚民意的交流、沟通和协商的机制。而且，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定要保障人大代表的言论权和批评权。可见，把政治协商纳入决策程序最适合权力机关，也是宪法和法律对权力机关行使职权的基本要求。 在这个前提下，中国的政治协商存在要不要参与人大的决策或如何纳入人大决策程序的问题。如前所述，如果人民政协的政治协商不能参与人大的决策，人民政协就难以实现“把政治协商纳入决策程序”的基本目标。但是，人民政协参与人大的决策会不会影响我国人民政协和人大的性质、地位，是值得思考的问题。笔者认为，人民政协只是参与决策，并不是做出决策。所以，人民政协参与人大决策不会对我国人大和政协的性质产生冲击。
（四）扩大了政治协商的主体
“把政治协商纳入决策程序”要求明确政治协商的主体。我国已经形成的政治协商主体之一是人民政协。政治协商是我国各级人民政协的重要职责之一。一般认为，人民政协经过60多年的发展，已经成为具有广泛代表性和最大政治包容性的组织。然而，由于政治行为的广泛性，仅仅有人民政协的政治协商显然是不够的。
首先，人民政协只是我国政治协商的一个主体或机构。我国人民政协虽有不同的党派、团体参加，但是以“同”为前提的。政治协商更重要的职能是包容不同群体的不同意见和价值诉求。包容性问题的实质是政治协商能够在多大程度上容纳不同意见及诉求。把不同的意见和价值诉求都排斥掉，虽然能“高度一致”，但是不能体现出真正的政治协商，也不利于协商民主的充分发展。
其次，政治协商涉及政治诉求表达和参与的多元化，必然对政治协商主体提出多元化的要求。在一个民主和法治的国家，每一个公民都有参与政治的权利，要求实现政治参与及其主体的多元化。应当允许不同主体通过不同的渠道、以不同的组织形式反映不同的价值诉求。国家要创造条件保障公民的政治参与。国家所采取的各种措施都要有利于公民的政治参与，有利于在更广泛的社会层面激发公众的参与热情；不但要保障公众的政治参与，而且要促进公众的政治参与。政治协商的实质是围绕不同的价值诉求开展平等的对话和交流。不同的声音往往代表了不同的利益。在一个民主和法治的国家，不同的利益群体都有权为自己的利益讲话。政治协商的过程就是通过交流和沟通形成共识的过程，不但要强调和保障每一个政治主体都有权表达自己的意见，而且要通过立法保证任何一个利益主体都不能也无权把自己的利益诉求强加给他人，由此纳入决策过程的政治协商才能真正体现出协商的民主性。
三、进一步推进和落实“把政治协商纳入决策程序”
“把政治协商纳入决策程序”作为社会主义协商民主的本质特征，不仅应得到重视，而且必须成为我国社会主义民主法治建设的主要内容。“把政治协商纳入决策程序”还存在大量的理论和实践问题，要求进一步解放思想和推进、落实。
如前所述，“把政治协商纳入决策程序”与权力机关有关。但从我国人大决策的程序来看，人大的组成人员及由人大选举和任免的国家工作人员及议案的提出并进入会议议程，已经包含着政治协商的过程，投票只是确认最后的结果。从这个意义上看，我国人大的决策程序已经做到了政治协商和民主决策的结合。从权力机关层面落实“把政治协商纳入决策程序”看，主要是改进和完善人大内部的政治协商机制问题。这一点在国外同样如此。发达国家一些争议较大的议案在通过前往往有一个激烈的博弈过程①。目前，我国人大在审议议案时，政治协商的博弈性还不够，“一致”通过率过高，有待完善② 。
由此，落实“把政治协商纳入决策程序”的重点应放在我国人民政协的政治协商上。1949年，《共同纲领》对政协的定位是建议案的主体。《共同纲领》第13条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”也就是说，在第一届全国人大召开前，人民政协是决策机构。在第一届全国人大召开后，人民政协是咨政机构。1949年9月，周恩来在政协第一届全体会议召开前向政协委员所作的报告中指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”[7]这是决策机构的表述。1954年，第一届全国人民代表大会召开后，毛泽东指出：“人民代表大会是国家权力机关，有了人大，并不妨碍政协进行政治协商。政协是各党派的协商机关。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”[8]这时的人民政协就成了咨政机构。
我国在人大之外有没有必要自上而下专门设立一个类似于国家机关的咨政机构，在实践和理论上都值得商榷。一方面，人大完全可以承担“各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商”国家大事的职能。而且从人大的本来意义来说，它就是各党派、各民族、各团体的领导人物及其代表参与的政治平台。人大的各项重大问题经过各党派、各民族、各团体的领导人物及其代表的协商，最后以投票的形式做出民主决策，体现了民主和科学的统一。所以，在人大之外再设立一个代表性与人大相近、主要用来咨政的机构，而其咨政的建议又不能直接进入决策程序，在职能和机构上就有重复和累赘之嫌。
另一方面，由于在一定时期内协商脱离了决策程序，我国政协在发展过程中，其应有的民主协商职能逐渐淡化，咨政作用却越来越突出，不少地方直接把政协理解为咨政机关①。参加政协的各党派、各团体也时常以一些提案、建议被中央或国家有关部门采纳或批示作为“政绩”。这与民主和政治协商的概念有诸多不符。在中国历史上，咨政是君王对大臣的要求。好的资政也发挥过一些积极作用②。但咨政及作为其形式的奏折能否发挥作用，主要取决于君王的个人意志，君王个人的德性及其开明程度在很大程度上决定了咨政的作用③。显然，在一个民主和法治的国家，国家公共事务的管理和决策不是一个咨政的问题，协商民主也不能仅停留在咨政的阶段，而是应全面纳入民主决策的程序。
从协商民主的原则和精神来看，协商民主与咨政不是一回事。我们社会中至今仍有不少人把人民政协的政治协商理解为“咨政”，或者将政治协商和咨政相混同。这无疑混淆了政治协商和咨政的区别。有的学者认为“咨政是人民政协与生俱来的属性”，“人民政协的咨政功能经过不断演变和进化，成为人民政协发挥作用的突出特征”[9]。这种观点不准确。咨政是为决策部门提供决策参考，决策部门可以采纳也可以不采纳。咨政本身并不是决策程序的组成部分。民主政治可以用咨政，非民主政治同样可以用咨政，咨政与民主政治没有直接关系。封建社会的皇帝同样需要咨政。比如，我国清末立宪时在中央和地方设立的资政院和咨议局，就是清王朝设立的中央和地方咨政机构，并没有民主的意义。社会主义协商民主体系中的政治协商是决策程序的组成部分，是中国特色政党制度的一种政治功能，是我国社会主义民主的重要实现形式，能够也应当影响决策的进程和方向。进一步完善人民政协制度，落实中央提出的“把政治协商纳入决策程序”的方针，关键是科学合理地设定政协和人大的关系，既把政治协商纳入决策程序，又不搞西方的两院制。最好的办法是让政协成为人大决策的参与机构。也就是说，人大的立法和决策都应当有人民政协的参与。目前，这方面做得比较好的是立法参与①。全面推进“把政治协商纳入决策程序”，不仅要进一步推进政协参与立法，还应当进一步推进政协参与人大的决策。 从我国民主法治建设来看，以“把政治协商纳入决策程序”为目标，推进人民政协参与决策，既有民主政治的理论依据，又有法律的依据。人民民主最重要的表现之一就是人民参与社会和国家事务。从我国规范性文件的规定来看，《政协章程》第2条明确规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”《中华人民共和国宪法》序言也规定：“今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这都是把政治协商纳入决策程序的相关表述。
同时，将人民政协改造成具有与人大不同的参与职能的国家机关，既能加强对我国权力机关的权力制约，又能有效实现政治协商的法治化，落实“把政治协商纳入决策程序”的方针。这种制度转型的成本最低。至于“影响工作效率”的担忧，不是完全没有道理的。但从新中国建立60多年来的实践看，我国的国家机关主要应当防止的是权力不受制约，而不是公权的工作效率受阻。然而，在一段时期内，应当发挥政治协商职能的人民政协却未能对一系列后来被证明是错误的并给国家和人民带来极大危害的政治运动起到应有的制约作用。不仅如此，人民政协作为我国一项基本政治制度的组织载体，甚至在相当长时间里连会期都得不到保证。从1957年至1977年，人民政协有近20年没有正常开展活动。今天，人民政协已经有了很大发展。但从协商民主的要求看，“人大举举手、政协拍拍手”现象仍然存在，政治协商的平等性、有效性、多元性仍待增强。所有这些问题能否解决，取决于“把政治协商纳入决策程序”是否能够真正有效地转变为制度。
