中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-05-0026-05
基金项目：广东省哲学社会科学规划项目“社会转型期扩大公民有序政治参与研究”（GD11XZZ02）阶段性成果。
作者简介：伍俊斌（1978-），男，湖南新化人，中共广东省委党校科社教研部（广东行政学院政治学教研部）主任、教授、哲学博士、硕士生导师，主要从事政治哲学与政治学理论、政治发展与政治变革、中国政治和社会组织研究。
当代中国公民政治参与和利益表达诉求急剧增加，但国家层面的有效制度供给相对滞后于公民的实践需求。许多后发现代化国家走向政治现代化的历史进程充分表明，社会转型期公民政治参与和利益表达诉求急剧增长与国家有效制度供给相对不足的张力，有可能引发无序政治参与和非理性政治参与激增，而无序政治参与和非理性政治参与的泛滥必然会阻碍社会经济发展、危害社会和谐稳定，甚至导致政治动荡。拓展公民政治参与渠道、提升政治参与水平、完善政治参与制度、扩大公民有序政治参与，已成为推进当代中国政治发展进程的重要理论和实践课题。在扩大公民有序政治参与的实践中，正处于社会转型期的当代中国，做出了诸多可贵的探索，积累了可资借鉴的历史经验，主要有：坚持和改善党的领导、不断夯实物质基础、健全和完善法律制度、推进基层民主自治、营造现代政治文化和遵循渐进有序原则。
一、坚持党的领导
坚持和改善党的领导，才能确保公民政治参与稳定有序发展。近30多年来，随着改革开放的深入和市场经济的推进，社会阶层结构和社会利益格局发生了深刻变化，当代中国社会已进入一个矛盾多发期和矛盾凸显期，社会政治不稳定因素急剧增加。计划经济时代，个体对物质利益的追求长期被平均主义分配方式所抑制，个人利益被强行纳入了集体利益的轨道，人们之间的物质利益关系和物质利益矛盾以隐性的方式存在。市场经济时代，个体对物质利益的追求逐步合理化和合法化，伴随着利益主体多元化、利益格局多样化，利益关系复杂化和利益冲突加剧化的趋向越来越明显，已成为我们必须面对的重要时代课题。
公民政治参与会影响公共政策的制定和实施，进而影响物质利益的分配，可能导致不同利益主体和利益群体间的矛盾和冲突。“政治参与不可避免地引起社会冲突的产生与调和诸问题。只要政府利益受到限制，一个集团为自己获得某种利益而进行的活动就可能损害其他人的利益。”[1]社会转型期，公民政治参与和利益表达诉求急剧增长，而有效的制度供给相对不足，尤其要关注公民在政治参与过程中有可能发生的一些非理性、非制度、过激的甚至非法行为，其滋生蔓延必然会影响社会政治秩序，危及社会政治稳定。“城市化、识字率、教育和接触传播媒介的水平的提高，都在提高人们的愿望和期待，而如果这些愿望和期待不能得以满足，就会刺激个人和集团投身于政治。在缺少强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着动乱和暴力。”[2]44当代中国扩大公民政治参与必须坚持和改善党的领导，才能确保公民政治参与在稳定中发展、在有序中发展，才能有效拓展公民政治参与的制度化渠道，才能维护社会政治秩序稳定，才能在社会政治实践中不断培育和提升公民素质。当代中国脱离了党的领导，扩大公民政治参与就无法实现。
坚持和改善党的领导，才能确保公民政治参与长期健康发展。扩大公民政治参与是一项长期的历史任务，是一个漫长的历史进程，必须立足我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，从客观实际出发，不能过快过急、也不能过慢过缓。当前扩大公民政治参与还面临诸多现实困难，如经济不发达，文化教育相对落后，政治经济发展严重不平衡，人们的思想观念、理想信念、道德意识、知识能力差异较大，封建残余影响仍然很深，这决定了我国扩大公民有序政治参与的长期性、复杂性和艰巨性。从国际总体发展形势看，世界经济全球化、政治多极化、文化国际化、社会多元化、资源共享化趋势日益加剧，世界科技进步更是日新月异，西方敌对势力对我国的西化、分化图谋并没有放弃，这加深了我国扩大公民参与的复杂性和不确定性。当代中国，只有中国共产党才能领导和团结全国各族人民，经受国际国内社会政治风云变幻的严峻考验，妥善处理好扩大公民政治参与中一系列重大问题，实现其长期健康发展。[3]20
坚持和改善党的领导，才能有效抵制无政府主义等错误思潮。无政府主义的核心特征是反对一切统治、反对一切政权、反对一切权威，主张无命令、无服从、无裁决的绝对自由和绝对民主。无政府主义是把民主与集中、民主和纪律、民主与专政、民主与权威片面地、人为地割裂开来，极端地对立起来，用民主来否定集中、纪律、专政、权威，否定党的领导。[4]无政府主义思潮的泛滥必然会诱发非理性政治参与的激增，最终导致政治动荡和社会失序。十年“文化大革命”时期的“踢开党委闹革命”就是一种无政府主义的公民政治参与，导致整个中国社会付出惨重代价。只有坚持和改善党的领导，提升党执政的合法性和权威，才能有效抵制无政府主义式的政治参与，才能将公民政治参与纳入制度化的轨道，使公民有序理性广泛地参与社会政治生活。
二、夯实物质基础
当前中国社会整体结构中的一个突出问题就是经济、政治、文化和社会发展的严重不平衡。我们必须统筹经济、政治、文化和社会发展，为发展民主政治、扩大公民有序政治参与创造良好的外部环境。促进经济社会全面发展是扩大公民政治参与的物质基础。经济基础决定上层建筑，公民政治参与作为上层建筑的内容，是建立在一定的经济基础之上，并由其所决定的，公民政治参与水平与经济发展程度和社会发展水平密切相关。通常情况下，社会经济发展程度和公民政治参与水平呈正相关，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。[5]公民政治参与离开了社会经济基础的支撑，就会偏离正常轨道，误入歧途，最终成为无源之水、无本之木。 四、推进基层民主
推进基层民主，保障人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，追求和创造自己的幸福生活，是扩大公民有序政治参与，发展社会主义民主政治的基础性工程，是社会主义民主最广泛的实践。推进基层民主是扩大公民有序政治参与的起点，必须推进基层民主，使基层民主制度有效运转起来，使其承载起应该承载的责任和使命。中国改革的发端、市场经济的萌芽是从基层开始的，民主政治的发展也是从基层开始的。权力过分集中的经济体制和政治体制，是逐步在民众的改革实践中被突破的。市场经济的发展要求实现决策的科学化、民主化，把经营自主权真正下放给企业和民众本身。推进基层民主、发展民主政治是适应市场经济发展的客观要求，体现了上层建筑和经济基础的有机统一。培养公民当家作主、管理国家和社会事务的能力，提升公民的政治参与能力和素质要从基层做起。民主政治的发展程度与公民自身的素质和能力密切相关。让人民真正当家做主是社会主义民主政治的重要目标，人民群众依法行使管理国家和社会事务的权利，要具备相应的素质和能力。基层民主实践中的公民政治参与是培育和提升这种素质和能力的重要舞台和主要途径。
当代中国推进基层民主的主要任务是健全基层自治组织和基层民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部有效地实行民主监督。在占中国绝大多数人口的农村地区，主要是完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。推进农村基层民主，是保证农民直接行使民主权利，充分发挥农民积极性，促进农村经济发展和社会进步，确保农村长治久安的带根本性的大事。我国农村基层民主建设的中心任务是实行村民自治，其中包括实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等内容。在城市，推进基层民主主要是完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。扩大社区居民自治是推进城市基层民主的突破口，要逐步明确政府与市场、政府与社会的关系和职责的划分，并在改革的进程中通过实践对此加以定位，逐步形成“小政府、大社会”。[8]
大力推进党内基层民主是当代中国扩大公民有序政治参与、发展民主政治的关键环节。积极探索推进党内基层民主的有效渠道和多种实现形式，特别是基层党组织领导班子成员的公推直选，是改革开放以来推进党内基层民主建设的一个重要创新点。基层党组织领导班子成员公推直选是在坚持党的领导下有序展开的体现党内民主原则和精神的选举制度创新，从根本上改变了传统的“由少数人在少数人中选人”的选人用人机制，实现了自上而下与自下而上的有机结合、实现了党管干部原则与群众公认原则的有机结合。从而，切实保障了党员的民主权利和自由，提升了党自身的凝聚力和战斗力，有利于从源头上遏制腐败，有利于实现领导干部对下负责与对上负责的有机结合，有利于从根本上改善党群干群关系，提升党在基层的执政合法性水平，巩固党的执政地位，激发党员领导干部和广大党员参与基层建设特别是发展农村各项事业的积极性、主动性和创新精神，实现基层经济发展、政治有序和社会稳定的良好局面。随着党内基层民主建设探索的不断推进和深入发展，基层民主的有效渠道和实现形式将会不断涌现出来，党内基层民主必将成为发展党内民主乃至带动整个社会民主的突破口。改革开放30多年来，中国经济的持续发展为推进党内基层民主奠定了坚实的物质基础、准备了充裕的物质条件，社会政局总体上持续稳定，民众参与政治、实践民主权利的呼声和意愿越来越强烈，很多先行先试地区的探索和创新又为发展党内基层民主、推进制度创新提供了经验和借鉴。这些都是当前推进党内基层民主的有利条件和良好基础。[9]
与此同时，要大力推进协商民主，使之成为扩大政治参与、推进基层民主的重要途径。近年来，以民主恳谈为主要创新形式的“协商民主”出现在中国地方政府治理中，并呈现出不断拓展壮大之势。民主恳谈就是基层政府和官员与民众之间围绕乡村公共事务和民众普遍关注的热点难点问题展开自由、平等、公开、坦诚的对话和协商，基层政府在充分听取民意、尊重民主恳谈结果的基础上做出科学决策。民主恳谈对话协商的主题由最初多为民众提出的与自己切身利益密切相关的问题，逐步转变和上升为涉及到村、镇、企事业单位或全市的公共利益的公共事务问题。民主恳谈主要以官民直接对话协商的形式扩大了普通民众对社会公共事务的参与度、知情度和理解度，提高了普通民众在基层公共事务决策上的发言权，同时也为基层民众参与政治提供了平台，有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力，提高基层民众的自主性和独立性，提升基层政府决策的科学性和民主性，降低决策成本，经过民主恳谈对话协商的基层政府决策更能够得到民众的普遍认可，同时民主恳谈对话协商加强了基层政府官员与普通民众之间的沟通与交流，融洽和密切了党群干群关系。
五、营造现代文化
在社会政治实践中，通常情况下一定政治系统的政治参与程度与公民政治文化水平成正相关。阿尔蒙德曾明确指出，后发现代化国家在政治领域实现向现代民主国家转型的过程中，最大的障碍不是源于民主制度、政治架构的选择和转型问题，而是如何根除影响甚至决定其社会成员政治行为方式的落后政治文化。[10]15蔓延几千年的封建专制体制使中国形成了以自给自足的小农经济为基础的经济形态、以官僚体系为支撑的高度集权的政治专制体制和官本位体制、以儒家伦理道德为核心的道德至上和漠视法治的意识形态。虽然当代中国有步骤地进行了民主政治文化的启蒙和现代政治文化建设，但在现实社会政治生活中与现代政治文化格格不入的权力本位、等级观念、政治冷漠、依附心理、过激心理、臣民文化等落后政治文化依然大量存在并在某些社会成员中根深蒂固，这充分体现在各个时期的民众政治参与活动中。当代中国要扩大公民有序政治参与，就必须加强对全体公民包括政府官员的现代政治文化教育，逐步使公民普遍树立起平等观念、权利意识、法治意识、自主意识、宽容精神、政治理性和政治责任感等，消除政治冷漠，积极参与社会政治生活，关注和维护社会公共利益。 扩大公民有序政治参与必须培育以自主、平等、宽容、理性为核心的现代公民参与型政治文化。要塑造参与型政治文化，培育公民政治参与能力。参与型政治文化是支撑民主政体、培养合格“政治人”的理想土壤。[10]597在参与型政治文化中成长的公民对自身在国家社会政治生活中的权利、义务、身份、角色等有着充分的认知。他们理解公共政策对他们生活的影响，也懂得如何去影响政府公共政策的制定，有主动的政治参与意识，对政治系统的改革和完善抱有信念，认可公民政治参与的价值和意义，且有较高的政治参与素质、较强的政治参与能力。有政治学家更是将公民政治参与视为实现平等权利和自我发展的基本途径。民主政治的发展需要文化的土壤，“民主政治需要一个文化上的情境，民主模式在这个情境里能获得一种超越任何对政治后果许诺的合法性基础。”[11]
当前中国民主政治发展中的公民政治文化建设与参与型政治文化还存在较大的距离。必须加强参与型政治文化建设，推动中国公民政治参与的健康有序发展。一是大力发展教育文化事业，全面提升公民的政治文化素质。公民是政治参与的主体，随着公民文化素质的提高，公民的民主意识、权利与义务意识、主动参政议政意识以及政治判断分析能力、社会交往能力、利益表达能力等必将随之相应地得到提高。二是加强公民政治知识和政治技能教育。一个成熟的现代公民必须具备必要的政治知识和政治技能，这是扩大公民有序政治参与的重要前提。改革开放以来，中国逐步纠正了对公民的政治知识和政治技能教育偏重于阶级斗争和政治斗争的状况，但许多公民仍缺乏对现行的政治制度、法律规则、参与渠道、权利和义务等的理解，对如何通过体制内的渠道有效表达利益诉求、实践政治参与、影响公共政策知之不多，而这些政治知识和政治技能是公民有效地参与政治所必须具备的。三是大力加强公民法治教育。根除中国传统政治文化中人治的思维定势，培育现代政治文化，实现中国政治文化的现代化，推进当代中国公民有序政治参与，仍然需要大力加强公民法治教育。公民只有知法懂法，才能自觉地约束和规范自身的行为，使之符合法律的规定，才能区分哪些问题可以通过法律渠道解决，哪些问题应当通过其他渠道解决。只有全社会真正普遍地树立起宪法和法律的尊严和权威，才能使公民政治参与始终在合法的轨道上推进和发展。四是引导公民理性负责地参与政治活动、使用政治手段。人类政治活动是一个非市场的过程，政治活动的结果往往难以估计、难以预期，也无法简单地套用经济学领域的成本收益分析来计算得失。必须培育公民政治参与的理性精神和责任意识，理性的公民在参与政治活动、使用政治手段时非常谨慎，他们会充分利用社会契约理念来处理人际交往，同时也会以严肃、负责的态度对待政治参与。五是引导公民积极参与政治管理实践活动。通过引导公民积极参与各级人大代表的选举活动、党组织的管理活动和选举活动、各类领导接待日活动、领导信箱等，让公民自己直接表达个体和群体的利益诉求，各类群体和阶层的公民相互倾听、理解和照顾对方的权益诉求，寻求整合不同利益诉求的有效方法，进而参与和制订有关管理制度等。这既有利于公民对政治规范和法律规范的自觉遵守，养成良好的政治参与习惯，避免公民在政治参与中的失范和非理性倾向，也有利于公民政治主体意识的全面提高，摒弃政治依附意识和政治盲从意识，明确自己是国家的主人、社会的主人，踊跃参与国家和社会的政治生活，培育公民的社会责任感、合作精神和自我管理、自我服务能力。要有意识地让公民接触、了解和参与当代中国推进基层民主进程中普遍进行的“海选”活动。经过10多年的实践，这些基层机构的民主选举活动已逐步成熟，而且比较规范，成为民众政治参与的主要场所。要创造条件让公民中具备条件者到这些基层机构挂职锻炼，由民主参与过渡到权力参与，规定一定范围内职务晋升的公务员必须有在基层机构挂职锻炼的经验，这不仅可以增强他们的民主意识，激发其政治参与热情，而且还可以使他们更深入了解基层政情民情，熟悉政治参与程序，提高政治参与和公共管理能力。[7]
六、遵循渐进有序原则
发展社会主义民主政治，扩大公民有序政治参与存在一个量的逐步累积、从量变到质变的过程，需要经历一个长期的历史进程，要求我们立足当代中国的基本国情，在党的领导下积极稳妥、渐进有序地推进。
当代中国扩大公民有序政治参与面临许多具有长期性和紧迫性的深层矛盾。其一，当代中国面临利益主体多元化、利益冲突加剧化、利益关系复杂化与改革任务复杂化、改革动力缺失并存的境况，迫切需要推进公共决策的科学化、民主化，增强公共决策的透明度和公众参与度，因此当代中国扩大公民有序政治参与颇具紧迫性和艰巨性。其二，当代中国在整体上仍然是一个社会经济比较落后的国家，公民的政治知识相对缺乏、公民的政治技能相对低下、公民的政治素质总体偏低。公民在政治方面综合素质的提升需要长期的努力，不可能一蹴而就，这也决定了中国扩大公民有序政治参与是一个长期的渐进过程。中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是当代中国的基本国情，也是对中国现状的历史性定位。此历史定位是我们观察问题、分析问题、解决问题、作出决策的立足点。在当代中国社会经济和思想政治文化条件制约下，扩大公民有序政治参与必须在党的领导下，分步骤、渐进有序地推进。任何试图超越现阶段社会经济现状和思想政治文化条件，不顾现实和历史条件制约，想在短时间内实现公民政治参与范围和层级极大突破的想法和做法，都是不切实际，且非常危险的。必须立足社会主义初级阶段这个最大的实际，充分认识推进公民有序政治参与的长期性、艰巨性和渐进性，才能切实有效地扩大公民有序政治参与，推进社会主义民主政治进程。[3]59-60要按计划分步骤为公民参与政治决策、民主管理和民主监督提供条件，逐步拓展公民政治参与的广度和深度。
民主政治建设本身是一项浩大而复杂的系统工程，其关键环节是对现存社会利益分配和利益格局的重新调整和改革完善，因此如何尽量减少改革的阻力，有效掌控改革的风险，保持社会政治稳定，是关系到民主政治目标能否实现的重大战略问题。从人类政治发展的经验教训来看，渐进有序是政治改革必须遵循的基本原则，这对当代中国扩大公民有序政治参与，推进社会主义民主政治仍然有着重要的启迪意义。当代中国扩大公民政治参与必须遵循渐进有序的原则，有领导、有步骤、有秩序地推进，必须适应当代中国的总体社会结构、经济发展水平、市场发育程度和公民自身素质。从当代中国的国情出发，扩大公民政治参与既不能脱离党的领导，搞所谓的“大民主”、运动式民主，也不能裹足不前、瞻前顾后、因噎废食；既要尊重现代民主政治发展的一般规律，又要体现社会主义社会性质和中国特色；既要借鉴和吸收人类政治文明的成果和经验，又不能简单模仿和照搬照抄西方模式。当代中国扩大公民有序政治参与关键是要渐进有序扩展制度创新空间。扩大公民有序政治参与，必须做到积极推进与循序渐进相结合，在坚持和完善现有公民政治参与方式和渠道的基础上，不断探索出新的参与方式和路径，逐步扩大公民政治参与的广度、深度和效度，这就迫切需要鼓励公民政治参与制度创新。中国30多年改革开放成就显著，一个重要原因就在于结合地域辽阔、地区差异大的特点，某一项制度在推广前都经过若干年的局部试点和区域试点，不断总结经验、不断改进完善，在此基础上，再选择合适的时机来使之扩大化和普遍化。就当代中国扩大公民有序参与的制度构建来说，制度创新的空间主要集中在对公民基本权利的保护与拓展的机制和程序方面。在未来相当长一段时期内，如何建立完善配套制度和程序，在推进当代中国民主政治建设的进程中，将公民有序政治参与的制度构建通过制度创新的探索不断完善，将是民主政治建设的重要内容和具体方向。[12]
