中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）05-0068-05
土地制度是我国农村最为基础的制度安排。农村土地问题的核心是土地权利问题。2014年1月中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提出：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”毋庸置疑，在全面深化农村改革中，农村经济发展是前提，农民利益是核心，制度创新是途径。建立城乡统一的建设用地市场是我国农村土地制度改革的一项重大举措，对于推进城乡土地同等入市、同权同价，利用市场机制实现城乡土地资源的合理配置具有重要意义。我国目前的农村集体土地产权制度在一定程度上阻碍了农村土地的市场化流转，影响了农村土地利用效率的提高和城乡统筹发展。鉴于此，需要剖析该制度存在的影响经济社会发展的问题，探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实农民土地权利，在此基础上提出农村土地产权改革的路径和具体措施。
一、建立城乡统一的建设用地市场须以
改革农村集体土地产权为前提我国农村的土地除具有自然属性外，还具有经济属性和社会属性。其经济属性表明，农村土地的价值不应被否认，农村土地资源需要通过市场配置来提高利用效率。其社会属性表现为，目前农村土地在一定程度上还发挥着社会保障和政治稳定的作用。农村土地的三大属性承载着其资源、资产和资本三大功能。农村土地的资产功能要求其具有可交易性，能够通过交易显化其价值。农村土地的资本功能主要包括土地融资如土地抵押、土地证券化等功能。若要激活农村土地的功能，就必须明晰农村土地产权，建立和完善城乡统一的土地市场。
产权是所有制的核心。建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，其重要前提是改革现行的农村集体土地产权制度。我国现行农村集体土地产权制度的缺陷突出表现为：集体土地所有权性质模糊，多级所有权主体导致所有权范围交错和权属不清；集体土地所有权受到的限制过多，束缚了集体土地财产特性的彰显等。现行农村集体土地产权制度对农村经济社会和城乡统筹发展造成的负面影响，可以从宏观和微观两个层面进行分析。在宏观上，一是导致土地利用不合理和土地保护不力；二是导致农村地块零碎，农户经营规模小且有继续变小的趋势；三是阻滞了农村劳动力转移和城市化进程。在微观上，一是容易造成农民的土地财产权益在土地调整和流转中受到村集体的侵害；二是可能造成农民的土地财产权益在国家土地征用和农业公司化、企业化经营中受到严重侵害；三是造成城乡建设用地市场的体制性分割，从而使农民的不动产权益得不到充分实现。上述问题是我国农村土地制度和行政管理制度等多种因素综合作用的结果，而农村集体土地产权改革可以从根本上解决这些问题。
关于农村集体土地的产权模式选择，目前主要有三种观点：（1）改良。该观点主张以保留农村土地集体所有制为前提，解决农村集体所有制的产权模糊性和土地流转机制缺位等问题。（2）土地私有化。该观点从农业资源配置和微观经济效率等角度批判土地集体所有制，主张取消现行的农村土地集体所有制，使农村土地产权归属农户，作为私人不动产的农村土地可以抵押、继承、赠送、转让，具体转让价格由市场供求关系和买卖双方协商确定。（3）土地国有化。针对集体土地所有制阻碍土地资源流动，难以形成土地规模效应和极易侵害农民土地权利等弊端，该观点主张在农村废除土地集体所有制，比照城市建设用地模式实行农村土地国有化，由国家作为发包人将土地发包给农民或从事农业经营的经济组织，并且赋予土地使用权人以永租权。
上述第一种观点并不能从根上解决土地零碎化经营和土地利用效率低等历史性问题，第二种观点不适合我国公有制为主体的基本经济制度的国情，第三种观点未能深入解读我国农村土地权利制度的内在逻辑。我国农村土地产权制度是在特定的历史背景和社会条件下形成的，坚持农村土地归农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”。新时期农村集体土地产权改革必须深入解读这一国情，必须坚持《宪法》规定的国家土地和集体土地分有制度，建立城乡统一的土地使用权复式体系，并藉此厘清国家、集体和农民之间的土地权利关系，促进农村土地市场化和资本化。简言之，我国农村集体土地产权改革的基本方向应当是，基于不同的土地所有权，保留统一的土地使用权，建立土地使用权在现代市场经济中长期有效流转的法律规则。
二、农村集体土地产权改革的实践样本
随着农产品国际竞争加剧和农村土地规模经营的现实需求增长，家庭联产承包责任制的制度绩效不断下降，农村土地社会保障功能的发挥面临诸多困境，农村土地已无法为农民提供有效的全方位保障。在这种情势下，一些地方在构建新型农村集体土地产权制度方面进行了探索和尝试，相关实践围绕明确农民的土地权利，实行农村土地使用权市场化和资本化，唤醒沉睡的农村土地资本，激发农业和农村经济的活力而展开。
1.苏南华西村模式
苏南地区一直坚持农村集体所有制，近年来采取以乡镇政府为主的资源组织方式，由政府出面组织土地、资本、劳动力等生产资料兴办企业，并由政府指派所谓的能人担当企业的负责人。这种组织方式将企业家与社会闲散资本结合起来，实现了苏南乡镇企业在全国的领先发展，最终形成了集体产权明晰、政府引导有力、市场化程度高、规模效应好的苏南发展模式。苏南模式的核心理念是共同富裕，农村财富分配由集体统一进行，在财富盈余的情况下每个农户都会按照比例继续在集体发展基金中投入一部分资金作共同发展之用，以实现共富的目标。苏南模式证明了集体经济在农村致富的可能性。然而，这种模式是否适合在广大农村地区推广尚有疑问。该模式不能剥离“能人经济”的烙印，其成功不能忽视有极强号召力的能人带动这一因素。华西村是苏南模式的典型代表。但是，今日之华西村已从一个传统农村发展为以工业为主的城镇，其在某种程度上已经不具备农村的特征，其现行制度模式对我国广大农村没有示范效应。 2.武汉团结村模式
武汉团结村经过股份制改造，成立了团结集团（股份制公司）。在该集团内部，以团结村名义持有的集体股是村庄的集体财产，为村集体共有。因持股数量上的绝对优势，村集体可以决定集团的重大经营决策，农民个人则通过集体化的商讨参与集团决策。团结集团是法人团体，虽然村集体占有该集团资产的绝大多数，但该部分资产的经营使用权不属于村集体，而是由集团的职业经营管理团队掌控。这种所有权与经营权的分离，使得村集体不能直接干涉公司经营。团结村模式是在农民自愿基础上对农村集体产权的改造，该模式使资本得以集中和解放，村庄财产成为价值化和法定化的资产，股份公司担负起村庄经济发展的职能，村民的就业、民事纠纷处理、福利待遇等公共服务则仍由村委会承担。团结村模式实现了村庄由政治共同体向经济共同体的转变，该种转变实质上是“公司办村庄”。从法律上讲，股份公司与村集体之间不存在隶属关系。作为普通股民的村民，其对公司的盈利分配只有服从的权利，这与华西村模式有着相似之处。团结村模式证明了集体产权的成功运作，也表明理性的集体经济因其规模效应而能够适应市场经济。
3.佛山南海模式
前述华西村模式和团结村模式都依托城市带（前者依托沪宁杭城市圈，后者依托武汉市）而得以发展，这两种模式因其特定的城市背景而不适合我国广大农村。广东省佛山市南海区的南海模式有别于这两种模式，其具体做法是实行土地股份制集中。农民的土地承包经营权折算为股份后，由行政村或村民小组将股份集中起来组建股份合作组织，该股份合作组织可以将土地出租，农民则分享土地增值收益；村集体经济组织按照“三区”（农田保护区、经济发展区和商住区）规划对集中起来的土地进行管理和经营，农民则按所持股权比例分红。在南海模式下，农地集中和“三区”规划适应了农业规模化经营的需求，避免了农村土地被无序开发。土地股份合作制较之家庭联产承包责任制，其制度绩效有所提升，但提升的空间因缺乏规范的农村土地产权制度而受到了限制。土地股份虽然可以转让，但这种转让与一般的财产交易不同，在资合与人合并存的情况下，农村土地股份化注定困难重重。
三、新时期农村集体土地产权改革的现实路径
1.改革的宗旨是实现农村土地市场化
农村集体土地产权改革，本质上是在坚持现行集体土地所有制的基础上，实现土地使用权的市场化和资本化。农村土地涉及的物权类型包括所有权、用益物权（经营性建设用地使用权、宅基地使用权、农地承包经营权、采矿权、地役权等）和担保物权（抵押权等）。虽然我国《物权法》等法律已经肯定了土地承包经营权的物权性，但农村土地使用权的资本化、市场流动等问题的解决还没有明确的法律依据。农村集体土地产权改革中，应当重新界定土地所有权与使用权的关系，在肯定土地用益物权的独立性和处分权能的基础上激活农村土地使用权，允许农村土地使用权自由流动、移转和交易，实现农村土地市场化。当然，农村土地市场化应当坚守18亿亩耕地底线，按照法定程序设立局部试点地区，在总结试点经验的基础上再在全国推行。
2.改革的内容是明确农村土地产权关系
农村集体土地产权改革必须在法律上明确农民对集体土地所拥有的具体权利。目前农民无法有效处分其土地权利，原因主要有两个：第一，农民土地权利的内容以及各具体权利之间的关系不明确。按照现行法律规定，农民对集体土地的权利主要是土地承包经营权、宅基地使用权和土地经营的监督管理权，其中土地承包经营权和宅基地使用权皆来源于农民的集体成员身份。在市场经济条件下，理应将农民身份与集体土地之间的关系通过具体的产权制度确定下来，法律上应明确农村土地使用权所包含的具体权利形态，并保障该土地权利的自由流转。第二，用益物权的独立性尚未得到肯定。理论上讲，地权属于用益物权的范畴。由于我国法律尚未对用益物权的独立性予以充分肯定，造成农村土地权利移转或于其上设定其他权利时受到了土地国家所有权和集体所有权的影响。唯有明晰农村土地产权关系，集体土地的权能和价值方能被充分释放。城乡土地市场化将促进地权形态多元化，这更需要明确农村土地产权关系。目前中央提出的农村土地所有权、土地承包权、土地经营权相分离，特别是农村土地承包权主体同经营权主体相分离，就充分反映了我国农业生产关系变化的新趋势。
3.改革的核心是赋予“农民集体”法律人格
法律意义上的农民集体本应是明确而具体的，但根据我国现行法律，农民集体尚不具备相应的法律人格。我国法律上不存在与《公司法》中的公司等市场主体相类似的农民集体，虽然有法律规定农村的土地属于农民集体所有，但“农民集体”在性质上仍属于政策性概念，其在法律上还缺乏独立人格。我国法律规范中的农民集体，其内涵并不明确，难以满足建立城乡统一的建设用地市场的现实需要。尽管学界和实务界已经提出了确认农民集体成员资格的诸多标准，但我国立法和司法解释对此并无明确规定。况且，目前各界提出的依据户籍、土地承包事实、权利义务关系等认定农民集体成员资格的标准，并不能有效应对城中村农民集体的复杂情形。具体而言，适用户籍标准容易诱发非集体成员为利益所驱而向农村迁移户籍；以履行农村集体义务为标准虽较为客观，但对无法履行相应义务的村民而言就不尽合理；以是否承包经营村集体土地为标准虽然简单易行，但对于城中村的农村居民而言却不符合实际。赋予“农民集体”法律人格，能够有效应对农村人口构成的复杂性和变动性，有利于平衡农民之间的利益冲突。
4.改革的难点是建立农村土地使用权流转的法律规则
目前集体土地与国有土地同等入市、同权同价，这并不存在《宪法》上的障碍，但需要对一些部门法的具体规定进行调整，解除对集体土地入市的诸多不合理限制。农村集体经营性建设用地如何与国有建设用地“同地同权同价”上市流转，“统一入市”的“统一”是指统一规则，还是统一程序？笔者认为，“统一入市”是指实现城乡土地在市场准入门槛、交易规则、退出机制等方面的一致性和协调性。目前，二者的“不统一”突出表现为农村集体经营性建设用地入市面临诸多限制：第一，法律上对农村土地“出让、租赁、入股”的受让方或使用者身份的限制。目前，集体经营性建设用地“出让、租赁、入股”的对象，仅限于农村集体成员，非本村集体成员不可以参与。第二，法律上对土地“出让、租赁、入股”所涉及的农村土地产权转移的限制。按照现行法律规定，农村土地产权不能自由地从集体名下过户登记到集体之外的企业或投资者名下，也即集体建设性用地的出让并不能导致实质性的土地产权转移。国有土地入市，流转的是土地使用权，则遵循“同地同权同价”原则，集体土地也应当可以采用土地使用权进入市场的方式实现产权转移。但是，转移后的土地产权如果不能过户登记到土地使用者的名下，就表明集体土地实际上并未真正进入市场，投资者投入到土地上的资金就会有随时失去的风险。第三，关于土地“出让”后再次流转的限制。现行法律并未明确“出让”后的集体土地是否可以再次交易或转让。农村集体土地产权改革不能动辄突破法律规定，必须通过修改或补充《物权法》《土地管理法》《担保法》《农村土地承包经营法》《基本农田保护条例》《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规、规章，构建农村土地使用权流转的法律规则体系。该体系应明确农村集体建设用地为法定不动产，其转让须按照不动产转让规则进行。 四、农村集体土地产权改革的法制保障
1.明确“农民集体”的法律人格
法律上应赋予农民集体以法人地位，明确农村集体建设用地的产权主体是“农民集体”，并对农村集体经济组织的结构进行改造。第一，让农民集体真正成为交易主体。农村集体土地入市的供方主体，在一般情况下应是村民大会，在集体土地共同共有的农业生产合作社中应是社员代表大会，在集体土地按份共有的社区股份合作社中应是股东大会。只有这些主体有权决定农村经营性建设用地是否入市，并有权决定建设用地使用权人或宅基地使用权人是否可以转让其权利，而村支书、村主任和社区股份合作社的经理只是办理土地入市事务的委托代理人，其没有集体土地入市的决策权。第二，拓展农村集体建设用地使用权的受让人范围。集体经营性建设用地的使用权既可以由集体内的乡镇企业或农民个人取得，也可以由集体以外的企业或个人取得，但后者取得集体建设性用地使用权须经村民大会三分之二的成员依法表决同意。第三，由农民集体与土地需求者协商确定农村集体建设性用地的使用权价格。集体土地入市的价格不能由政府决定。政府在集体土地入市中应主要做好服务性和监督性工作，其可以构建土地交易平台和制定土地交易指导价，但不能成为集体土地交易的代理者，更不能代替农民集体出让土地。第四，完善农民集体的民主决策和监督机制。以集体成员资格的认定为例，立法应综合考虑待认定者与农民集体的关联程度，其出生地、在村集体居住的时间长短、是否承包经营村集体土地，其在村集体内的生活基础、是否履行集体义务等因素。农村集体成员资格的确定除须满足民法规定的条件（具备民事权利能力和民事责任能力）外，还须结合地籍调查和不动产登记的相关信息。
2.建立城乡统一的建设用地使用权制度
立法在坚持集体土地所有制的前提下，应当允许农村土地使用者在缴纳一定标准的土地增值收益后取得土地出让权。第一，修改《物权法》《土地管理法》《税法》《担保法》等法律，进一步放开政府对农村土地流转方式的管制，让农民集体和市场决定土地流转的数量、范围和价格，允许农民集体和用地者（如农业经营大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等）自主选择包括出让、转让、出租、转租、抵押、入股、联营在内的集体土地流转方式，并且明确规定包括集体土地与国有土地在内的统一的市场交易规则和收益分配规则，以真正实现集体经营性建设用地与国有土地同地同权同价入市。第二，尽快出台《土地权利法》，对农村土地权利的主体、客体、内容、变动等作出全面、系统的规定。农民不享有完整的土地权利是影响农村土地市场化的重要因素。目前的农村土地权利散见于《民法通则》《物权法》《土地管理法》等法律以及一些规范性法律文件中，相关规定在土地权利的名称、分类、权能形态以及权利受到的限制等方面，互相交叉、重叠甚至冲突。鉴于此，我国急需出台《土地权利法》，为构建城乡统一的建设用地市场奠定法制基础。
3.建立城乡统一的土地产权登记制度
土地权属不明不仅会徒增市场交易成本，而且会影响土地交易的可行性。鉴于此，应当建立城乡统一的土地产权登记制度，保障土地市场交易安全和不动产市场有序运行。第一，应当制定《不动产统一登记条例》，明确规定城乡土地的登记机构、登记依据、登记簿册和权利证书、登记信息的管理与查询等内容。第二，出台司法解释，明确不动产登记的专门机构。我国《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”但迄今为止，我国还没有具体的法律或行政法规对不动产登记机构予以明确。实践中，不动产权属登记分散在国土资源、住房和城乡建设、农业、林业等多个部门主管，这不利于登记效率的提高和登记管理。鉴于此，可以考虑在国土资源部门下设专门的不动产登记机构，由其负责土地、林地、房屋、海域、草原等不动产权属的登记、确认和保护工作。
4.建立健全相关监管机制和配套制度
农村集体土地产权改革，理应吸取城市土地市场化改革的教训，警惕土地过度资本化，避免给耕地保护、国家粮食安全和生态安全带来威胁。笔者认为，我国应当制定《城乡土地市场管理法》，以其取代现行的《城市房地产管理法》。新法的具体内容可以涵盖土地规划、土地用途管制、土地执法监察、土地储备、土地整理以及与土地管理相关的配套制度等。第一，建立土地规划、土地用途管制和土地出让方案审查制度，把土地规划作为限定条件前置于土地出让的全过程，将指标控制式的规划转变为公众参与式的规划。第二，明确规定公民有权决定和参与土地利用规划，国家实行农村集体建设用地和城镇国有建设用地统筹管理，地方政府应当实施年度城乡建设用地总量（包括增量和存量变化）控制，并将集体建设用地进入市场流转的数量纳入新增建设用地总量控制和年度土地供应计划。第三，改变目前的土地分级管理体制，明确规定土地资源应交由独立于地方政府的专门的土地储备及交易机构进行公开交易，政府仅保留有限的、必要的公益土地征收权。同时，鼓励地方政府建立土地银行、农地银行等公司化运作的土地储备机构，探索不动产抵押、信托的运作模式，充分发挥农村土地的融资功能。第四，加强农村集体土地入市的税收管理，明确规定农村土地交易与国有土地一样需要缴纳契税，占用耕地的要缴纳耕地占用税，使用城市基础设施、市政设施的要缴纳城市建设维护税等，将税收作为调节土地资源配置和土地收益分配的有力工具。
