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充分发挥财政对保障房融资的支撑作用

  随着我国进入快速城镇化阶段,前期住宅供应过度市场化的副作用逐步显现:一面是商品房价格的持续上涨,房地产市场泡沫化加剧;另一面却是大量中低收入者无力承担最基本的住房消费负担。为此,我国于2011年重新启动第二轮保障房建设规划,以缓解住房困难所带来的社会经济问题。而保障房所具有的社会公共需求和社会保障的性质决定了政府是支撑其建设的最大责任主体,政府理应在其中尤其是资金方面扮演重要角色。
  一、我国保障房建设的融资现状
  (一)地方配套资金难落实,资金缺乏稳定性
  根据目前“十二五规划”对保障房建设的部署,我国将在未来五年新建3600万套保障性住宅,按照年均1万亿的资金投入量来计算,五年共需投入5万亿人民币,这对于2008年的4万亿投资计划来说还要高。在中央明确表示保障房建设的主体责任由地方政府承担的情况下,无疑给地方财政带来了前所未有的压力。在中央财政补贴上:以2013年为例,中央财政共拨付1015亿元保障房专项资金(其中廉租房80亿元,公共租赁住房580亿元,棚户区改造355亿元),而根据住建部网站显示,2013年我国城镇保障性安居工程建设任务共投入11200元(开工666万套,基本建成544万套),中央财政的补贴资金不足总投资的10%。事实上按照基本建成470万套、新开工630万套的年度建设任务来看,中央财政资金占比将会更小。从目前我国地方财政的负担能力来看,承担30%基本已经达到极限。在目前地方政府事权大于财权的状况下,这对于多数城市来说是较难承受的。
  (二)信贷融资预期并不乐观
  银行信贷资金在保障房建设方面 占有重要地位,但近年来由于房地产市场调控力度的逐步加深,银行方面逐步收紧对房地产的信贷资金。一方面,房地产行业潜在风险的存在以及保障房建设风险分担机制上的不完善令商业银行在对保障房建设的加大投入上存在顾虑。另一方面,近年来央行不断上调存款准备金,货币政策呈持续趋紧态势,银行的信贷金额不断受到压缩。
  (三)金融创新不足,金融杠杆缺失
  我国金融市场发展水平仍处于较低阶段,具体表现为:债权融资和股权融资缺乏,信托功能单一且规模小,住房抵押贷款证券化刚刚起步还不成熟,房地产信托投资基金等金融产品还在探索过程中,法律机制尚不健全,专业化的投资机构、担保机构等缺位,相关的金融服务机构如资产评估、信用评估、法律咨询、金融担保等发展薄弱,缺乏独立有效的住房金融市场中介服务体系。这就造成了现行的融资工具虽多,包括企业债、银行、基金、信托、保险等,但能有效使用的却不多,发展成熟并可适用于保障房的工具则少之又少。
  二、保障房建设融资的财政基础
  (一)保障房的公共产品属性决定了公共财政的主体责任
  保障房就具有准公共物品的特性。首先,在供大于求的情况下,保障房的消费具有非竞争性,增加一个消费者不会影响现有消费主体的消费效用。一旦需求超过了供给,就会出现拥挤状态,消费者获得的效用开始减少。其次,保障房具有局部排他性。由于保障房的供应对象具有限制性,主要是根据家庭的收入水平、住房困难成都确定入围的具体标准,不符合规定准入标准的家庭不被接纳作为保障房这个“俱乐部会员”,而无法将符合规定标准的家庭排除在外。因此,保障房的准公共产品属性要求其必须由政府主导,在为实现保障性住房开发建设而进行的资金筹集中,也必然要负担主体作用。
  (二)保障房具有社会福利属性,本质上是以国家为主体的财政分配关系
  根据庇古的福利经济学理论,一个国家或地区福利的大小主要取决于国民经济的总量和收入分配的公平性,在假定国民经济总量不变的情况下,收入分配越公平,就愈能改善社会整体福利水平。而大多数国家采用的市场经济体制由于其资本的逐利性,显然不具有主动促进收入分配公平化的动力,当前我国的住宅供应存在的过度市场化倾向很显然印证了这一点。因此,保障房实质上是担当了改善社会福利的任务,通过对住房困难群体的“托底”,保证他们最基本也是最迫切的住房需求得到适当的满足,缩减收入分配上的差距,让低收入者也能共享经济发展的成果,从而提高社会总体福利水平。另外我们还应该看到,保障房建设所需的资金并不是从天而降的,在构成上,他主要是由政府财政支撑的。即政府通过税收和财政转移将富裕群体和地区的一部分收入转移支付到托底贫困群体住房需求的保障房建设上。因而,保障房实质上是以国家为主体,以财政为来源,以转移支付为手段的财政分配关系。
  (三)公共财政要求合理掌握财政分配秩序
  “好钢要优先用在刀刃上”,凡事都要讲究个轻重缓急,财政资金在一定时期的有限性决定了其必须优先投入到最为紧迫的社会经济领域中去。在城镇化快速推进的背景下,新的城市弱势群体― “夹心层”的住房矛盾也日渐凸显。“北漂”、“蜗居”、“蚁族”这些近些年才产生的名词折射出的不仅是他们的窘迫生活,更是当前我国住房保障问题日益严峻的标志。因此,我国财政应逐步从盈利性和竞争性领域的投资中抽身,将着力点放在优先确保保障房建设上来。
  三、发达国家在保障房方面的财政实践
  (一)美国
  美国的保障房主要以公共住房形式提供。美国在1937年制定的《公共住房法》中明确了联邦与州政府的各自的责任,即联邦财政出资、地方政府承建。公共住房供应政策为解决低收入家庭的住房问题起到了较大作用,但是由于政府可以直接投入的资金有限,故从1965年起,政府通过优惠政策鼓励开发商建造供低收入者租用的住房。提供低息贷款的方法,对私人建房者提供大大低于普通抵押贷款利率的资金;又比如联邦减免税的优惠待遇规定,开发商为低收入家庭建房后的10年内可以享受住房建造成本70%的减免税待遇。   (二)新加坡
  新加坡的“居者有其屋计划”世界闻名,在建设资金方面,政府通过建屋发展局对组屋(即保障房)进行统一投资建设,除少量的赤字补助金等形式的财政补贴外,新加坡政府利用公积金这一制度模式成功地集合了民间资金用以组屋建设和购房贷款。事实上,新加坡堪称利用公积金制度推进住房保障的典范,其保障房建设资金几乎全部来自公积金。
  (三)日本
  日本政府保障性住房主要的提供方式是“公共住宅”。据统计,二战结束以后日本建造的住宅总量中,公共住宅占了 45.7%,几乎是全部住房的一半。在日本,公营住宅是由地方政府投资、委托地方公共团体建造和运营的一种公房形式。按照规定,中央政府对建设费用负担45%,其余部分由住宅租用者交纳的房租和地方政府负担构成。另一种供应形式是住宅公团建设的住宅,住宅公团建设的住宅主要是面向繁华都市的中低收入者,资金来源主要是向财政借贷(息差由国家从一般财政中支补),政府出资资助相关费用可达到1/2-2/3,另一部分资金向寿险公司等金融机构借入。此外,政府还通过特批地方公共团体发行债券的方式对其保障房建设进行支持。
  四、完善财政投入的建议
  (一)建立稳定的财政资金支持渠道
  一是要建立健全预算体系。财政预算的编制和通过均需要国家权力机构审议,一旦通过便具有强制性和稳定性。因此,中央和地方应科学安排保障房建设财政预算资金,应将保障房建设和维护管理资金作为专项资金设立,并建立相应的预算拨款和使用制度,确保其在国民收入中占有一定比例。同时中央还应逐步加大对预算资金安排使用的审查力度,确保资金全部用于保障房建设上,严禁虚立各种名目套用保障房专项资金。
  二是合理划分责任。在目前我国分税制财政体系难以改变的情况下,单纯靠行政压力去要求地方政府完成任不是长久之计。中央和地方财政在充分发挥各自优势的基础上应逐步加大对财政困难地区的扶持力度。对中西部土地出让净收益和公积金增值收益少、财政能力弱的贫困地区,转移支付比重应逐步增加。此外还应明确省级政府的主导地位和市县政府的具体责任,特别是省级政府要切实承担起资金统筹的责任,合理确定地方政府间资金配套比例,明确并增加保障房新建、收购和租金补贴资金的预算安排。
  (二)采用公私合作模式提升财政杠杆效用
  世界保障房发展的历史表明,即使是美国、日本这样财政实力雄厚的国家,也难以“单枪匹马”地完成每年庞大的保障房建设任务。因此,通过公私合作的方式引入社会资本“助力”,从而增强财政在实施保障房政策上的能力,不失为一种较好的选择。目前,国际上比较通用的公司合作模式有PPP和BOT。社会资本的参与还有利于政府及时收回初期财政投入,用于开展其他保障房项目,从而提高了财政资金的使用效率,增强了财政的融资杠杆效果。
  (三)发行住房建设地方公债
  发行住房建设公债可以改善地方政府的融资结构,同时可以强化财政在保障房建设融资中的主体地位。根据《财政部关于做好发行2011 年地方政府债券有关工作的通知》(财预〔2011〕29 号)以及《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》的相关指示,今后我国各级政府可以通过发行政府债券或通过地方投融资平台发行专项债券的方式为保障房建设融资。住房公债作为债券融资的一部分,具有期限长、利率低的优势,是保障性住房项目市场融资的较好工具。因此我国各级政府应在合理限度内积极通过发行住房公债的方式为保障房建设进行融资,但同时也要确保地方债务风险在可控范围之内。
  (四)完善个人住房房产税,扩大实施覆盖面
  个人住房房产税作为一种税收,包括了税收所具有的财政功能,成熟完善、覆盖全面的房产税一方面可以使地方政府摆脱土地财政的“绑架”,增强收入的稳定性和持续性使;另一方面也是扩充财源的重要渠道。随着结构性减税的逐步推进,地方财政收入面临进一步缩水的困境。为了避免本就资金短缺的保障房建设雪上加霜,杭州等城市正积极申请第二批个人房产税征收试点,试图为增值税等流转税结构性减税改革腾出空间。但从目前重庆、上海两地的试点情况来看,其征收方案均存在范围狭窄,税率较低,税收规模影响小的问题。以2012年上海房产税收入92.5亿元计算,其也仅仅占到当年税收收入的0.8%。因此,为了不至于陷入收支两难境地,同时更好地完成保障房建设任务,应逐步加大个人房产税的征收力度、扩展征收范围。

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