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剖析地方财政预算执行情况审计的相关问题思考与建议

  1 概述
  财政审计是国家审计的永恒主题,预算执行情况审计是财政审计的主要内容。财政预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能,在发挥审计职能、维护经济秩序、推动财政改革和促进社会和谐发展等方面发挥了积极作用。随着公共财政框架的建立和财政改革的深入,预算执行审计面临新的问题,需要及时加以解决和改进,使预算执行审计更好为经济社会服务。从市场经济建设看,预算执行审计对财政政策的实施情况进行监督检查来实现对国民经济的间接调控;从构建和谐社会看,预算执行审计对预算执行权、经济(营)管理权、行政执法权、领导决策权以及与民生相关的问题实施制约和监督。充分证明,预算执行审计是政府审计的首要任务,在经济社会发展中有所为。
  2 财政预算执行情况设计的重要作用
  2.1 在服务经济发展中有所为。国民经济又好又快发展是构建和谐社会的基础,促进经济发展是审计监督的重要使命。预算执行审计紧紧围绕中央财政政策和党委、政府重大经济决策,监督各项财政经济政(决)策的落实到位,加强本级预算执行审计,分析预算收入来源和结构,剖析预算支出结果和支出结构,为政府财政经济决策提供依据,为促进经济发展服务。
  2.2 在推进改善民生中有所为。预算执行审计应把与人民群众息息相关的民生问题作为重点,监督社会保障、农村义务教育、基本医疗卫生、农业投入、扶贫、新农村建设等专项资金的预算执行情况,检查惠农、惠民政策落实和惠民工程投入及效益情况,切实维护人民群众的利益,促进实现经济发展成果由人民共同享有的目标。
  2.3 在促进依法行政中有所为。民主法治是和谐社会的首要特征,依法行政是民主法治的具体化。预算执行审计应把与社会公众息息相关的执法部门、有收费和罚款的执收执罚单位作为重点对象,检查执收执罚单位职责权是否明确、执法主体是否合格、执法行为是否合法合规、执法是否公平公正,加强对行政执法权的监督,促进社会和谐。
  2.4 在维护财经秩序中有所为。一方面,预算执行审计可以促进政府及其职能部门依法聚财、依法理财、依法用财,不断提高财政财务管理水平,促进提高财政资金使用效益,为维护社会稳定服务。另一方面,预算执行审计对违反财政法规的问题作出审计处理和处罚,对严重的违法违纪问题还要移送纪检监察或司法机关进行查处,追究相关责任人的责任,为反腐倡廉建设服务。
  2.5 在推动管理改革中有所为。预算执行审计发现问题,客观分析,综合评价,提出建议。一是从促进改进管理,堵塞漏洞,提高效率入手,提出加强财政财务管理的建议。二是从体制制度入手,针对体制制度存在的缺陷,提出深化财政管理改革的建议,建立长效机制。
  3 现阶段地方财政预算执行审计存在的问题
  3.1 认识模糊,重视不够。首先是对预算执行审计这一工作本身认识模糊,从而把预算执行审计搞成了预算收入审计。由于认识上的模糊,导致了预算执行审计的偏差,可以说,侧重收入的预算执行审计是极不完整的。其次就是对预算执行审计的对象范围认识模糊,认为预算执行审计就是对财政、税务部门及本级金库的审计。再次是对预算执行审计的意义和重要性认识不足。由于认识的模糊,直接导致了对预算执行审计工作的重视不够,从而缺乏对这一工作的深入调研和部署。特别是财政、税务部门的政策调整、运作方式等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通,也没有安排专人对相关信息资料进行收集、整理、研究、分析。审前准备工作的严重不足,以致对预算执行审计工作的规划和项目的安排等产生了偏离实际、脱离重点等不利影响。
  3.2 目标不明,监督不力。本级预算执行审计的目标是什么、重点在哪里,应该发挥怎样的作用,在地方基层审计机关还不是很清楚。因此,造成基层审计机关机械地参照上级的方案执行,有的则延续财务收支审计的路子,把重点放在财政、地税部门本身的违规问题上,导致“同级审”失去应有的作用。
  目前主要还是对财政财务收支的真实性和合法性开展审计,审计内容单一,没有确立与社会经济发展同步的明确目标,适应现代财政管理理念的绩效审计还没有起步,从一定程度上影响了审计的效果。从审计对象看,审计部门只注重对财政部门、地税部门的审计,而对建设项目、专项资金、用款单位等跟踪延伸审计不多,对财政资金的使用效果和效益问题基本上没有涉及。
  3.3 财政预算执行审计规范性制度建设没有完全到位。执行审计中发现的地方财政行为的不规范性和违纪问题,均与本级政府的财政意志、政府行为、财政利益密切关系;同时,为了稳定部门利益,照顾人情关系,各利害部门甚至政府都会出面要求审计监督不要过严,结果造成预算执行审计监督不力,流于形式。主要有:一是财政预算执行审计规范性制度建设滞后;二是《审计法》规定的本级预算执行审计和实际操作存在矛盾;三是预算编制过粗,审计标准难以把握。
  4 构建财政预算执行审计监督体系的对策
  4.1 切实履行职能,突出审计重点性。继续坚持全面审计,凡是与预算执行有关的部门、单位和使用财政资金的项目都是审计对象,突出抓好:一是重点审计对象。把组织预算执行的财税部门始终摆在审计的首要地位,二是重点审计内容。围绕财政管理制度改革的主要特点,在全面摸清预算执行情况的基础上,重点审计预算编制的科学合理性,预算调整项目,预算执行偏差大、影响年度预算平衡的项目,涉及财政体制变动和税收管理体制的项目,年度财政预留支出项目,预算项目中数额大且未细化的项目,列收列支项目,非税收入管理,政府负债和预算管理改革中部门预算、国库集中收付、政府采购执行等情况。三是重点整改内容。重点关注上年度审计发现问题的整改情况,审计提出加强管理的意见的采纳情况。
  4.2 积极更新观念,积极深化预算执行审计的内容。预算执行审计涉及的面广量大,不可能面面俱到,要深化预算执行审计,就必须选准重点。既要在审计内容上突出重点,又要在审计过程中抓住重点;既要侧重于政府关心的重点,又要侧重于人大所关心的热点,更要重点关注社会民生问题。既要查清问题的来龙去脉,又要分析产生问题的原因和危害性,力求把问题查深查透。具体来说,可以从以下几个方面入手:一是在审计对象上,重点选择组织预算执行、参与预算执行,掌握资金调拨权和管理使用大量财政性资金的部门单位进行审计;二是在审计内容上,除审计财政预算收支外,还应选择一些部门掌握的对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金以及其他财政性资金等进行审计。三是根据预算执行审计中发现和掌握的线索,引导专业审计突出重点,丰富预算执行审计的内容。
  4.3 审查财政各项改革的执行程度。多年来,为了进一步适应构建公共财政框架的要求,财政部陆续推出了各项财政改革措施,如部门预算、国库集中支付、收支两条线、乡财县管、会计委派等,均是从源头治理、规范财政收支行为的治本之策,但在实际执行中,由于利益问题,落实不够,执行不到位。在审计时应当强化宏观监督意识,树立“大财政”审计的思路,紧扣财政改革这个主题,及时纠正预算执行中违反财政法规的行为,促进财政部门依法理财。防止将一般预算收入用于基金预算支出,而把基金预算收入作为财政部门行使权力的“小金库”,促使财政部门科学理财,既要搞好对预算收入合法性、完整性的审计,又要突出对预算支出全过程合理性、合法性和效益性的审计。
  4.4 加强队伍建设,以人为本,不断提高审计监督人员的素质。如果预算执行审计仅就合法性检查,审计监督就难以为宏观管理服务,审计作用的发挥就会受到限制。要深化预算执行审计的内容,这就要求审计人员要有较高的政策理论水平,不能就问题查问题,应从揭露的问题中去思考问题,并上升到宏观层面去开展分析,从完善政策、健全体制角度提出相应的对策和建议。因此,基层审计机关必须加强队伍建设,以人为本,不断提高审计监督人员的素质。
  5 结束语
  预算执行审计,是审计机关对财政部门具体组织预算执行情况的真实、合法和效益进行的审计监督。财政预算执行审计一方面推动了预算管理的改革,另一方面也应顺应预算改革的要求,结合公共财政逐步建立和完善的实际,进一步拓展思路、转变观念、不断创新。随着公共财政框架的建立和财政改革的深入,预算执行审计面临新的问题,需要及时加以解决和改进,使预算执行审计更好为经济社会服务。

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