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财政资源配置的全面预算绩效管理研究

  引言
  自中央出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》以来,各地按照党的十九大报告“全面实施预算绩效管理”要求,预算绩效管理工作不断深入推进,地方预算管理规范化、科学化水平不断提高。十四五期间,各地政府将围绕全方位、全覆盖、全过程三个方面开展实施全面预算绩效管理工作,各地财政部门按上级的要求正在加紧完善预算绩效日常管理的基础工作,同时也不容忽视需要不断优化财政资源配置,提高全面预算绩效管理水平。
  一、湖南省全面预算绩效管理的现状
  以湖南省长沙地区为例,目前,预算绩效管理工作从试点到扩面、从专项到整体,基本实现了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程管理工作机制。
  (1)实施预算绩效目标管理。实现绩效目标管理在预算部门和一般公共预算资金上的全面扩围,部分区县实现了全覆盖,在项目支出目标管理上,已推广整体支出绩效目标管理,绩效目标与预算编制基本做到了三同步,即同步申报、同步审核、同步批复。
  (2)开展绩效运行跟踪监控。各地财政已逐步完善了绩效运行跟踪监控机制,创新绩效监控方式方法,并积极扩大绩效监控范围,大部分区县结合工作实际出台了动态监控管理办法,从2018年起全面开展了5个以上重点跟踪监控项目,全面收集了解预算资金的安排使用情况,及时发现存在的问题,并提出了纠正措施。
  (3)全面开展财政支出绩效评价。从绩效自评到重点评价,近五年来,评价数量和资金量逐步增多,绩效自评范围全面覆盖,基本实现了预算单位全部开展绩效自评,评价资金覆盖一般公共预算。在项目支出和部门整体支出绩效评价的基础上,内容逐步拓展到政策、制度和财政性资金等方面。
  (4)绩效评价质量逐渐提升。评价指标库不断完善,指标设定更加科学,绩效指标的研究设计和修订补充不断深入,基本形成了涵盖各类各项支出,符合目标内容,突出绩效特色,细化量化的绩效指标。同时不少区县组织了对第三方社会中介机构的培训、指导、监督,第三方专业机构的作用充分发挥,部分地区开展了评价质量监控机制,建立了绩效评价质量和评价报告质量的评审、考核和通报机制,并将考核结果与业务委托费用相挂钩,营造出了一种“专业级选手较量”的绩效评价氛围。
  (5)绩效评价结果运用深入。按照中央和省厅有关财政支出绩效评价结果应用管理办法,各地绩效评价结果应用渠道不断拓宽。一是部分县市绩效评价考核联动机制不断完善,绩效评价结果纳入了党委、政府对部门(单位)的年度绩效考核范畴。二是绩效评价与预算管理有效结合,绩效评价结果作为了调整支出结构、科学安排预算的重要依据,对专项资金进行了动态调整。三是结果公开和问题整改更切实。各区县将绩效评价结果以政府的名义进行了通报,并按照有关规定将绩效信息进行公开,评价报告涉及的问题同步反馈到了被评价预算单位并要求及时的整改落实。
  二、实践中全面预算绩效管理存在的问题
  当前,全面预算绩效管理已由原来的“理念普及”“改革试点”阶段转入“全面拓围”“提质提量”阶段,但从当前实践来看,绩效评价管理仍然存在着事前监管不足、重点评价范围单一、结果运用不实三个主要问题,这是制约全面预算绩效管理改革的三大短板,主要体现在以下三个方面:
  (1)事前绩效评价缺乏。现阶段来看,财政支出项目只注重事后绩效评价,事前评价的相对缺乏不能及时分析资金的使用去向是否正确,特别是年中追加预算缺乏相应的绩效目标编制,政府采购、资产配置、项目投资的闭环管理缺乏,导致“钱该不该花”的环节缺失,财政资源的浪费和专项资金杂乱的现象频繁出现。为提高项目支出的科学性、准确性,事前绩效评价工作的开展必不可少。事前评价有利于弥补事后评价的滞后性,通过评价确定被评估项目是否给予财政资金支持,明确支持资金额度的重要依据,为政府决策提供科学依据,有利于避免财政资金的浪费,提高预算编制水平,优化财政资源配置,有利于合理统和整合预算单位和财政资源,从源头上解决“盲目要钱,随意花钱”。
  (2)重点评价范围较窄。随着绩效评价的试点扩面,大部分地区财政在自评和重点评价环节仅限于项目支出和整体支出已全面铺开,除一般公共预算财政支出外,“四本预算”仍没有全覆盖,少数地区开展了国有资本经营预算,但政府性基金和社会保险基金预算仍未涉及。全国范围来看,除了部分一线城市试点开展了政府债务、政府投融资活动、政府采购、政策评价等工作外,大多数地方政府还没有建立起多层次的绩效评价机制。
  (3)绩效评价结果运用单一。目前,绩效评价结果运用的虽然运用到向政府和人大报告,范围已经有所扩大,但是绩效评价结果应用层次不高,多数地方政府只涉及评价项目本身资金的调减与撤销,未涉及政策的调整、其他项目的融合、其他资产的盘活等方面,难以达到结构优化的效果。对于整体评价结果,部门内不同项目间进行调整,在总体上来看,部门预算资金的总额不变,部门内部的财政资金支出的配置状况和财政支出整体结构不受影响,但依据评价结果在部门间进行预算的调减调增阻力很大。另外,对市区县一级财政对评价结果为中或差的项目,无权利对政策性的配套资金调减与核销,只能按照上级财政和部门要求在下一年预算足额安排。
  三、财政资源配置应用于全面预算绩效管理的优势分析
  财政资源配置职能主要是通过财政收入和财政支出,来调整社会资源,解决市场配置的失灵,促进资源配置的最优化。现行的主要手段有:财政支出结构的调整与优化、财政收支占国内生产总值(GDP)的比重、财政支出的开源节流、重点项目与投资建设的支出量比、财政政策与税收政策的运用及财政资源配置本身的效率的提高等。财政资源配置应用于全面预算绩效管理的优势主要有以下三个方面:
  (1)在格局上升级,构建预算管理全过程。事前财政资源配置,能从源头上控制资金使用的重复与浪费。财政部门是预算管理的主导部门,财政资源的最优配置,可以有效促进完善党委与各地方政府统筹、财政部门牵头、部门预算单位承担主要责任、社会全力参与的管理工作机制,推动资金的使用让每一块钱都用在刀刃上,切实保证资金的使用的安全和高效。
  (2)在范围上拓面,实现预算绩效目标。财政资源最优配置,可以从收入质量的提征、财政资金的征收效率、财政支出的结构优化、地方政府债务风险管理及平台转型、财政可持续发展能力等几个方面,缓解目前经济形势下的收支矛盾压力,防范财政运行风险,提升绩效目标的实现程度,提高资金的使用效益。
  (3)在制度上互补,提高预算管理水平。受减税降费和疫情的影响,各级财政牢固树立过“紧日子”思想,扎实做好“六稳”工作,科学的财政资源配置,能实现创新驱动发展,能按照财政事权和支出责任做好最优的预算安排,提高预算管理的水平,推动财政资金聚力增效,提高政府公共服务质量,增强政府公信力和执行力。
  四、基于财政资源配置的全面预算绩效管理改进思路
  (1)强化预算收支管控。受2020年疫情减收和减税降费等因素的影响,财政收入降幅明显,支出压力较大,各地财政部门应优化财政资源配置,加强重点税源跟进,科学分析财源建设情况,加大非税收入征收管理力度,全力做好财政增收工作。在资金使用上树立过“紧日子”的思想,注重资金使用绩效,集中财力保重点项目,全面落实“六稳”“六保”任务。
  (2)加强部门预算管理。加强部门预算编制管理,强化预算刚性约束,科学合理编制年度预算,调整优化财政支出结构,统筹使用各类资金,并严格抓好预算执行。从严从紧安排一般性支出和专项支出,压减部门预算5%-10%,严控“三公”经费,大力压缩非刚性、非重点项目支出,取消低效无效支出。年初预算按计划和定额标准编制,年中一般不新增安排,也不得随意调整。
  (3)加大“三资”盘活力度。加强三资即资产、资源、资金的盘活力度,精细精准做好收入征管工作,盘清盘活资产底数,依法依规处置资产,加大招商引资力度,加快推进闲置地块建设,激活内生动力。盘活存量资金,强化资金统筹管理,加大收回结转结余资金力度,统筹用于保障重点支出。支持国有资产市场化运营,实现国有资产保值增值。
  (4)优化财政支出结构。全面统筹一般公共预算、政府性基金预算等财政资金。做好财政支出事前、事中、事后绩效评价,提升财政资金使用效益。防范债务风险,落实落细化债目标,牢牢守住债务风险底线。完善财政制度,细化办事流程,落实问责追究机制。同时,发挥财政资金的撬动作用,认真贯彻落实减税降费及稳岗稳企一系列政策,让有限的财力发挥最大的效益,全力抢占发展先机和制高点。
  结语
  全面实施预算绩效管理是落实政府过紧日子、应对财政收支矛盾、提高资金效益的重要抓手。全面盘活政府三资、加强部门预算收支管理,不断优化支出结构,是落实中央保障“六稳”“六保”支出,兜牢三保底线的基础,更是强绩效、集中财力保民生的根本。财政资源配置的合理性、科学性和有效性,助推预算绩效管理水平的提高的同时,更能为各地政府区域经济发展提供强有力的财力保障。

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