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行政法基本原则的反思与重构研究

  我国行政法学界存在着许多广为热议的论题,作为我国行政法领域“元范畴”之一的行政法基本原则即在其中。大量学者对此进行着广泛而深远的探究,基本确立法律优先与法律保留原则、信赖保护原则、禁止过度与平等对待原则、合比例原则等基本原则。而现代行政法由于种类繁杂与规定分散,导致与法制统一原则难以匹配。譬如,叶必丰教授在专著《行政法与行政诉讼法》中指出,统一性的行政法典难以制定之时,行政法的基本原则便扮演着特殊角色。故而,其基本原则通常能够作为弥补此缺陷的有效措施。从行政法学视域出发,要深入理解行政法、认识行政法,就要科学严谨地分析探究行政法基本原则,否则便不能从行政法的角度依法行政。我国行政法学者主要从以下几个角度探讨行政法基本原则,同时促进了与之对应的结构体系的构建:首先要对行政法基本原则的因由和探讨路径进行研究,其次要对行政法基本原则的定义与其适用范围进行探究,最后是能否被作为司法审查的参照原则以及实践中应如何操作的探讨。
  在周佑勇教授的专著《行政法基本原则研究》(下文简称《原则》)中指出,在我国行政立法与行政司法实践中,行政法基本原则均为其奠定了坚固的基础,它发挥了除此之外的理论和所有规章皆远不能及的标杆性作用与方向性指引。在对行政法基本原则进行深入研究之后,相较于宪政角度来看,为尽可能体系化构建我国行政法基本原则的成熟理论,重点分析研讨了我国行政法基本原则的确立与行政法司法适用性。极其强调从法哲学的层面对基本原则进行实证、价值以及对比宪法分析之后,参考域外在此方面的有益经验并与之辩证对比,从而对我国行政法基本原则进行创造性的总结并对其详细内容进行阐述,即行政均衡原则、行政正当原则以及行政法定原则进行详细剖析。概言之,周佑勇教授在《原则》中对行政法基本原则的探讨不论是理论研究层面,还是实践应用层面都在行政法学界产生毋庸赘述的影响力与激荡。基于对现有行政法基本原则体系观点的反思,本文主张应当重构这一基本原则体系,以作为行政法理论与实务的“元规范”,在行政法学中起到先验性、本质性、根本性的统帅地位。一方面,基本原则应当在保证足够全面的规范涵射效力的前提下尽可能少,确保基本原则的“基本性”地位;另一方面,基本原则在体系上应当逻辑周延且体系稳定,确保基本原则的“体系性”效力。因此,本文认为基本原则有三:其一,行政法定原则乃是守护法律优先以人为本的原则,应当作为行政法的首要基本原则;其二,行政均衡原则主要是坚守为民服务平等以待的原则,应当作为行政法的第二大基本原则;其三,行政正当原则旨在进行行政公开程序合法的原则,应当作为行政法的第三大基本原则。三大原则相互依存、相互支撑,从而为行政法的理论研究和规范实践提供体系化的向心力。
  一、行政法定原则:守护法律优先以人为本的原则行政法的法哲学、法理学等为行政法基本原则及其范畴,它们能够提供给行政法进行基础研究的参考。行政法定在于行政权依法行使,其实质在于坚持以人为本,即行政权之存在、运行须以人民意志为标准,因此,若要实现人本行政权必须坚持以行政法定为形式原则。周佑勇教授所阐述的行政法定包含三项子原则,即法律优先、法律保留与职权法定,同时此三项子原则也成为实现人本行政权的充分必要条件。这三项子原则中的职权法定原则对于行政权“以人为本”的方向进行了明确规划。所谓职权法定,即任何行政权的取得与行使都必须有明确的法律依据,反之越权无效且须受法律追究。首先,将民意作为行政权之合法来源,即行政权必须具有法律依据。其次,行政主体行使职权必须遵循民意,即行政权的运行必须以符合法定程序为基础。再次,民意必须受到尊重与保障,换言之,行政主体须在法定权限范围内行使职权。三项子原则中的法律优先,意指法律在效力上高于行政立法,因此行政立法的制定应由法律进行指导,相关行政立法与法律相抵触时无效。而所谓法律保留之目的则在于维护国家法律秩序,对于法律规定属于立法机关规定的事项,不得由行政立法代而为之。
  行政法定的三项子原则中的法律优先与法律保留不仅是职权法定的必然延伸,同时也是人本行政的必然要求。最后,若行政主体由行政立法赋予实质上的行政权,则代表民意的立法机关所制定的法律则会在一定程度上被架空,致使权力法定蜕变成“权力权定”,行政立法权便会大行其道。这种情况显然会发生有违民意甚至侵犯民意的险况,而法律保留与法律优先两项子原则的设置便在于砽保民众之权益,防止行政权之异化。因为法律保留通过规约行政机关非经授权不得创制规则而保障法律位阶的有序性,进一步防止行政立法权的自我膨胀。法律优先则是法律在终极意义上规制行政立法行为的力量,同时也是行政立法的最终导向与唯一准绳。周佑勇教授考虑到职权法定原则仅仅反映出所有行政行为都必须按照一定法作为合法性标准,却并没能剖析这些起着合法性标准的“法”之间所构建的联系。因此周佑勇教授认为,严谨的行政法定原则应当涵摄法律保留与法律优先两项子原则,这二者在处理法律与行政立法关系方面发挥着举足轻重的作用。其中,法律保留原则滥觞于英、美法系中的“依法而治”,是指在国家某些专项法律秩序中,部分专属事项的立法权归属于立法者所有,而不得由行政机构为之,即通过法律保留构建权力禁区;而法律优先则彰显行政权中立法机关所制定的法律所发挥的关键作用,通过法律引领行政正当运行,行政行为与法律规定相背者应当无效,但该原则的运行同样受立法关系的约束,注重之处在于体现法律在行政立法中所发挥的指导性作用。行政发基本原则在必须具备司法实践中的可操作性,即必须在为司法机关在行政审判中提供适用上的支持。与此同时,相当程度的可操作性有助于行政法基本原则由“阔而空”的宏观价值走向“粗而精”的精细构建。
  二、行政均衡原则:坚守为民服务平等以待的原则
  行政均衡原则所针对公共利益和个人利益间的关系,在法律进行调整时必须平等对待,谨慎适用保护原则而避免偏向所属私利,须均衡深入考虑对于不同的个人利益进行分析和对照。“平等对待”以宪法为准绳,以法律为中心行政公开平等对待为原则,行政主体在作出行政行为时在坚持程序规范、合法行政的前提下,也要适用比例对待等原则保护弱势群体利益。禁止过度原则是指行政主体须合理衡量个人利益与公共利益方能行政决策,使得该决策在公共利益与个人利益之间作出最优选择,必要性原则采取比例性原则的行政均衡方法。周佑勇教授认为,平等对待原则是行政主体在行政行为中面对多个行政相对人时应当遵循的规则,具体应当包括同等对待、区别对待与比例对待,可将此三类情形归结为同等情况同等对待与不同情况区别对待两类情形。所谓同等情况同等对待要求行政主体在行政行为中不偏私不歧视,对于条件相同或者处境相似的相对人作出相同的行政行为。不同情况不同对待是指行政主体对于不同条件或处境的相对人区别对待,以更加彰显人本关怀,而不是机械适用相同对待。在市场经济不断发展的今天,社会中财富愈加集中与贫富差距愈加分化,而维护社会正义与公平乃行政法义不容辞之责,保障弱势群体人格尊严与生存尊严而在行政权主导的社会公共利益集合、维护与分配时应当坚持此项原则。为保障社会中处于最不利地位的最少受惠者的合法权益,使社会中所有成员处于平等地位,必须通过社会补偿或再分配进而达致此目的。周佑勇教授在《原则》中对于信赖保护与禁止过度原则作出阐述,所谓禁止过度原则包含狭义的比例原则和必要性原则,意指行政主体在行政行为时须全面对个人利益与社会公共利益进行谨慎权衡作出最佳行政决定。禁止过度原则可使行政主体充分保障相对人合法权益。所谓信赖保护原则则是私法中的诚信原则在公法之行政法中的充分体现,诚信缺失将使民主宪政陷入无法运行之桎梏,因此诚信既是匡正行政权之准则,也是行政权合规运行之界限。通过规范取舍信赖利益和公共利益,坚持信赖保护原则对于促使行政主体有效保障行政相对人具有重要作用。
  三、行政正当原则:进行行政公开程序合法的原则
  行政正当原则即行政权力的运行须符合正当程序的原则,具体要求包括避免偏私、行政公开与行政参与。行政正当最早可溯至英国正当法律程序原则——自然公正原则。对现代法治国家而言,该原则既是保证行政权力公正行使的最低限度,同时也是保证行政权力运行的最基本原则,其承载着行政程序最基本的价值追求,即程序正义。正如我们所知,行政均衡原则和行政法定原则对加强人本行政而言,是必要但并非充分条件,因为法的实体正义与形式正义的实现最终有赖于程序正义,对应地,行政均衡和行政法定原则同样得依靠行政正当原则来保障其发挥应有的价值。因此,周佑勇教授认为行政正当原则对实现人本行政不可或缺。避免偏私原则是指行政行为主体在行政过程中应当不受各种利害关系的影响,对每个行政参与者保持中立态度,其在《原则》中被认为是最低限度的行政程序要求。相较于保护相对人实体权利的平等对待,避免偏私原则更加注重程序正义的保障,其要求行政机关在行政过程中对每个参与人平等对待。可以看出,该原则之初衷在于通过保障行政参与人在程序中的平等权来限制行政权力滥用,进而实现以人为本的人本行政。就行政公开与行政参与来说,行政公开要求行政主体在行使行政权时,应当做到行政行为公开透明,具体包括行政行为的依据公开、程序公开和结果公开。显然,该原则的目的在于保障行政相对人的知情权,并通过公开方式使行政权力得到监督以防止行政腐败,在此基础上,构筑以人为本的政府行政建设。行政参与指行政机关在行政行为过程中,应该保障行政相对人知情权且对影响自己利益的行政行为享有陈述、申辩等权利。它可以保障公众直接参与权,是直接民主的重要体现。综上所述,阳光是最好的防腐剂,即检验合法性的唯一标准便是公开、透明。
  司法实践中,适用法律原则与实现个案正义密不可分。在司法裁判中适用法律原则往往是为了缓释成文法规则漏洞与实现个案正义之间的紧张状态,如法官在司法裁判中适用正当程序原则。在我国当前行政法发展相对落后的社会环境下,执法的与立法的不成熟为司法公正带来巨大压力,而该原则在我国的适用对于守护“最后一道正义的放线”——司法,具有极其重要的现实意义。哈特所称的“空缺结构”在行政法中的表现更加明显,成文法中“法网”的“恢恢”对于司法适用中的现实需求必然难以应对,因此法律原则往往充当着“救火队员”的司法角色。通过行政法学界对于我国开展判例制度的强烈呼吁,可以从另一方面反映出行政法基本原则在司法实践中确发挥着守护公正“最后一道防线”的作用。
  四、结语
  周佑勇教授在《原则》中推敲、分析、研究出的经验成果在我国法律体制的改进中贡献卓越有较高的参考价值,他所提出的观点论述在我国行政工作实施上真正做到有法可依、有法必依的信念,而且也清晰地展现了行政法中的基本价值观念。也让行政法律的基本价值观念得到清晰展现。《原则》深入结合学界理论探讨和司法实践运用,在确保理论观点具有时代前瞻性的同时实现理论的可操作性,可谓行政法学界不可多得的优秀专著。《原则》给行政法学认知进行新的洗礼、历史的更新,且为我们这代行政法研究者予以强烈的积极影响。不仅对行政法建设的不断完善发挥着重要作用,尤其在行政规章设定标准的参考以及司法实践中都发挥着较为充分和有益的参考价值;在我国行政法的学理成熟度以及司法适用中的可操作性提供基础支撑。

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