0前言
在我国，大部分城市对地下空间利用已进入到通过制度创新设立地下空间建设用地使用权，将“可经营性资产”彻底推向市场并作为流动“资本”，仿照城市房地产开发体制建立“招拍挂”的地下权获得制度，对地下开发进行控制和管理。各地管理办法中均规定了地下空间的登记程序，但仍以描述性信息为主，离三维信息登记普及仍有较大差距[1]。
仅北京、上海、杭州、深圳等少数城市结合自身业务需求开展了对地下空间进行空间规划编制导则、空间使用权管理等方面的研究。
1地下空间权属管理现状与分析
深圳市在2011年对《土地空间使用权管理关键技术及规范研究》进行了成果鉴定并设计了基于纸质载体的“一主四辅”的组合图和基于电子媒体的“多视图”两种三维产权体权证图方案，上海市规定对涉及地下空间控制的重点地区需另行编制《地下各层空间控制图则》。但各城市在编制层次、内容和深度不尽相同，对地下空间实体或者综合体的考虑较少，而且研究仅限于导则编制层面，缺少实际操作层面上的不动产地下空间权利界限登记方法研究，目前不动产登记实际工作中所需的地下空间权利界限确定方法的研究近乎空白，难以用于指导实际工作。
地表以下和地表以上空间都存在确权问题，这些问题都是由“基于地皮”的土地权属划定方法引发的，因而两问题在本质上是一致的。历史上形成的“基于地皮”的权属划定方法用于划定土地权属是适用的，而用于划定空间权属则是不适用的，这是问题的症结所在，因此需要建立一套适用于划定空间权属的方法。
2划定空间权属的方法探究
地下空间开发利用管理主体多元，包括规划、建设、国土、房产、人防、消防、环保等部门。具体而言，规划主管部门负责地下空间规划的编制及部分审批，核发地下空间选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，对地下空间信息实行动态管理；建设主管部门负责地下空间的建设施工管理，核发地下空间施工许可证；国土部门负责地下空间使用权的取得，核发土地使用权证书；房产管理部门负责地下空间的登记，核发地下空间所有权证书；人防主管部门负责民防工程的规划、建设、管理；公安机关消防机构负责地下空间的消防安全监管；环保部门负责地下空间的环境影响评价及其他环保工作。
但是，由于早期地下空间开发量不多，管理较为分散，且面对的问题也较为简单。很多地下空间的利用项目按照如今的消防法律及管理办法都不能给予通过，需要经过多次专家讨论、政府审批，有的方案甚至被放弃，这些问题导致地下空间开发效率低下。另外，地下空间的规划、建设、管理由民防主管部门负责，这种管理体制已不适应现代城市发展。
借鉴日本的管理经验，我国地下空间开发应该分为交通、市政、人防、商业四大部门，即便由于“平战结合”的需要，将人防与商业经营结建，也不应将商业经营部门归属于人防部门管理。 地下空间应该按照不同的所属进行管理，交通、市政、人防、独立商业经营者对所开发的地下空间应分别进行独立管理。
目前地下空间的管理与地面建筑执行同样的程序。但是，地下建筑的审批过程远比地面建筑复杂。因此，在规划、房产、国土、人防、消防、环保各部门设置独立的地下空间管理部门，各部门之间保持协作关系，同时可以与所在部门的地面建筑审批进行协作，以此满足地下空间利用管理的要求。
3地下空间开发原则
3.1公共利益优先原则
建立紧凑型城市应首先保证公共利益。紧凑型城市要求提高城市基础设施和服务效率，实现低成本、高效率的行政运营，以及高效的公共交通。城市商业在公共利益与私人利益发生冲突(如市政设施的建设与商用地下空间开发发生冲突)时，应该优先考虑公共设施(包括地下管网、市政设施、地下交通等)的开发利用，以保证城市功能的正常运行。
3.2地下空间优先开发原则
在城市建设过程中，应该鼓励地下空间的开发，尤其是半地下空间，利用其屋顶创造城市基面以提供平坦的公共活动空间。城市建设方案在审批过程中，应该改变过去对城市景观宏伟高大的追求，转而从利用地形为城市空间提供容量的角度进行审视，有效运用地下空间向下垂直发展的优势，促进城市建筑与环境协调发展。
3.3城市设计方案实施原则
地下空间设计一般在城市设计阶段形成，在城市设计过程中建筑适应地形而产生城市不定基面及地下空间。因此地下空间的城市设计及修建性详细规划对于地下空间的利用具有决定作用。但是目前由于城市设计方案一般都不具有强制性要求，因此地下空间的利用也常常是纸上谈兵。所以保证地下空间与地面空间一体化城市设计的实施对城市空间的利用具有重要意义。
4地下空间管理策略
城市地下空间的规划、设计、建造、运营维护与防灾安全管理等都离不开全面了解和准确掌握城市地下空间基础数据。采用数字化、智能化方式对城市地下空间数据进行管理是必然的发展趋势，即在地下空间探测－规划－建设全过程中对地下空间的所有数据实行信息化管理，为城市地下空间合理规划、城市地下空间建设和决策、城市防灾和应急处置提供依据。根据城市地下空间开发利用的具体需求和阶段特点，制订地下空间信息化管理的重点工作；由当地政府统一协调，确定城市地下空间数字化、智能化的管理主体、实施部门和建设单位；建立数据管理与共享机制、系统建成后的运行机制；在此基础上分阶段实施，在实践中完善[2]。
基于智慧城市理念的地下空间管理是把感应器嵌入和组装到城市地下空间的建筑、道路、停车场、市政管线(电力、电信、燃气、供水、中水、排水、热力等)等设施中，全面感知各个地下设施位置、综合开发安全区域和薄弱区域等信息，并被普遍连接，形成物联网，再将物联网与现有的互联网重组，实现物理世界与信息系统的整合，从而使城市地下空间更加智能、安全地运行。基于智慧城市的地下空间管理有别于传统的运行方式，在数据采集、加工和处理方面体现为3个基本特点：更透彻的感知(Instrumen?ted)、更深度的互联互通(Interconnected)和更广泛的智能化应用(Intelligent)[3]。
4.1地下空间权属层面
城市中心区立体化的土地利用促进了地下空间权的产生，国外地下空间权的立法提高了土地资源的利用效率，推进了公益事业的开展，保证了公共设施的建造，维护了社会公平。我国《物权法》规定地上、地表和地下分设使用权。地下空间权包括地下空间所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权等多项权利。土地使用权和地下空间使用权存在以下关系：一是依法独立使用地下空间，其土地权利确定为地下空间使用权，以出让方式取得的，确认为地下空间出让土地使用权；二是以划拨方式取得的，确认为地下空间划拨土地使用权；三是单建地下工程项目属于经营性用途的，出让土地使用权时可以采用协议方式，有条件的，也可以采用招标、拍卖、挂牌的方式。
地下空间开发管理主体多元，包括规划、建设、国土、房产、人防、消防环保部门等，工程管理实行“一书两证”，包括选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程许可证。地下空间利用可分为结合地面建筑开发和单独开发。结合地面建筑进行的地下空间开发，如车库、地下商业街等结合地面建筑一并办理相关规划手续。单独开发建设的地下空间根据物权法可分层确定土地使用权，但涉及市政项目时，程序上还存在一些不规范。单建地下工程的建设单
位按照基本建设程序取得项目批准文件和建设用地规划许可证，向国土部门申请建设用地批准文件，结建项目随地面建设工程一并向城乡规划主管部门申请。
地下空间开发应该遵守公共利益优先原则、地下空间优先开发原则、城市设计方案实施原则；在土地供应方式上应该实行地下空间有偿、有期限使用制度，使用权分层登记的，每一层作为一个独立宗地进行登记，并且增设法规体系，如地下街标准、地下车库标准等，建立各管理部门相互协作的机制。
４.2法律法规层面
(1)制定地下空间专项立法：我国现有地下空间开发的相关法律法规主要以行政法规为主，涉及地下空间的内容分散在相关法律中。基于我国政治、经济和管理体制，建议出台单行立法，对地下空间利用做出系统和全面的规定。
(2)进一步明确地下空间权属：明确地下空间的所有权和使用权，一方面确保地下空间的合理开发和有效管理，另一方面也促进私人资本投入地下空间开发。
(3)基于地下空间专项立法，完善并细化相应的配套法规。
4.3管理层面
针对中国地下空间规划和管理过程中出现的“管理体制亟待完善、规划制定落后实践”问题，中国急需建立基于权属、规划、运营维护、安全使用、数据信息五位一体的综合管理框架，包括：投资管理、用地管理、规划管理、建设管理、产权管理、使用管理、拆除管理、信息管理八个方面(见图1)，深入研究探索地下空间资源开发利用全生命周期的管理内容和管理细则。
5结语
为响应国家城市有机更新策略，保障城市地下空间规划及设计的实施，本文进行了地下空间物权划分及管理等方面的研究，此研究有别于传统的土地权属概念，提出了适合现今社会的空间权属概念，为城市地下空间综合管理体系的完善，提供一种更为契合的路径。
