内容摘要:对经济适用房价格管制,存在两种管制方法—回报率管制和最高限价管制。在不完全信息或者不对称信息条件下,政府对经济适用房价格的不同管制方法,会对开发商的行为产生不同的影响。一个在事先或者事后均为最优的管制方法是不存在的,实际的价格管制只能是一种效率的权衡。
关键词:经济适用房 不对称信息 回报率管制 最高限价管制
经济适用房具有的公益性特征,决定了政府进行干预的必要性。《经济适用住房价格管理办法》(以下简称《办法》)赋予政府相关部门对经济适用房价格进行管制的权利和义务,《办法》规定了经济适用房价格构成包括开发成本、税金以及利润,经济适用房开发商可以获得的回报(管理费和利润)占开发成本中直接成本费用的比例不超过5%(2%+3%)。《办法》具体规定了政府相关部门对经济适用房价格进行管制的方法,即,由政府相关部门制定本地区的经济适用房的价格,或者由房地产开发企业提出申请后,由政府有权部门进行批准,实际上,该办法将定价权交给了相关政府部门,由相关部门来制订并实施经济适用房价格管制。根据现代管制理论的分析,具体来说可以将《办法》规定的管制方式分成两种不同类型:回报率管制,开发企业可以获得的利润和管理费不超过5%;最高限价管制,政府制定最高限价以及可能的上浮幅度,而下浮幅度不限。
现代经济管制理论的研究表明,政府的管制方式与市场环境决定了被管制企业行为、效率以及管制效果。政府部门和开发商之间的信息不对称,是政府部门对经济适用房进行价格管制的最大约束,开发商在开发成本以及管理水平等方面上,具有信息优势,形成其与政府管制部门进行讨价还价的基础,并影响管制的效率。当信息约束存在时,被管制的企业面对的往往是一个“软预算约束”,不存在降低或者追求最小化成本的激励,其可以通过事后的谈判来获得成本补偿与利润。同时,由于经济适用房价格往往低于实际市场交易价格,在经济适用房市场上,存在很大的租金,对进入该市场的消费者或者投资者形成较大的寻租激励。
经济适用房回报率管制模式分析
《办法》规定,政府管制部门对经济适用房回报率管制的一般形式,可以看成是一个线性合同价格模式,即,开发商的收入=运营成本+折旧+允许的利润率×计算回报率的基数,其中计算回报率的基数可以有几种选择,即可以选择成本、价格、销售收入等。《办法》规定,经济适用房价格以项目最后直接开发成本作为基数,即可以简单看成是以成本作为计算回报(利润和管理费)的依据。假设回报率是成本的一定的百分比,办法规定一般5%(利润为不超过3%,而管理费为不超过2%),则经济适用房的销售价格可以简单地表示为:
P=C×(1+r )=C×(1+5%)
开发商可以获得的收入是:
R=P×Q=C (1+r )×Q=C×+C×Q×r
即开发商的收入可以看成是由两个部分组成,第一部分是对开发建造成本C×Q 部门的补偿,第二部分是基于成本的回报C×Q×r =C×Q×5%,由此可见,在回报率给定不变的条件下,开发商增加自己收入的途径,就是增加开发成本。在实践中,管制部门与开发商之间的信息是不对称的,政府部门不能够直接有效地观察到开发企业的行为和有关信息,政府部门对价格进行管制的行为,往往会产生不利影响。开发商的可能做法包括:
降低努力程度,即所谓的“道德风险”
开发企业没有降低成本的积极性。因为降低努力程度导致的成本增加,可以从价格中得到完全补偿,因此,开发商在开发建设经济适用房的过程中可能安排一些低效率的员工,不采取一些可以降低成本的技术、组织管理方案等。
虚增成本,即所谓的“逆向选择”
开发企业比管制部门更了解房地产开发所需的人工、材料、机械等的市场价格以及实际消耗量的信息,在不对称信息下,开发商为了增加自身的收入,就有通过虚增价格、消耗量或者增加一些不必要项目的方法来虚增成本的激励,从而降低了该管制方式的效率。
进行成本转移,即“成本欺诈行为”
开发企业往往有多个开发项目,其中,可能包括一些商业房地产项目,开发企业往往会将用于商业项目开发的成本转移到经济适用房中来,从而增加经济适用房项目的成本并增加商业项目的利润。
开发商在第一种情形下导致成本增加的行为,往往不能够通过增强监督与审计来进行控制,即此时的管制机制必然导致低效率。而在第二、三种情形下,虽然开发成本作为经济适用房开发企业内部信息,政府管制部门不能够充分了解和掌握,为了保证管制的效率,投入资源了解被管制开发企业的实际成本信息,从而产生的检查和验证成本,形成管制成本。因此,该管制模式可能导致开发企业的低效率行为,或者管制的高成本。
经济适用房最高限价管制模式分析
最高限价模式,也就是政府管制部门,对被管制经济适用房的价格制定一个最高限价,开发商可以选择该价格水平之下的任意价格来销售其所开发的经济适用房。政府管制部门一般在开发之前确定最高限价,并作为经济适用房开发合同的一个组成部分,来对开发企业的销售价格进行管制。
经济适用房的开发商,在获得政府部门授权开发经济适用房之后,在房地产市场上具有一定的垄断力量,因此,其行为类似于一个垄断的供给者,在经济适用房市场中,开发企业在事后销售市场上形成的垄断地位决定了其定价行为,最高限价与成本之间的不同情形,会影响开发企业的行为选择以及管制的效率,因此最高限价管制合同会面临“交易约束”,即,开发商是否有积极性履行开发合同。
最优垄断定价小于等于最高限价
此时,最高限价对经济适用房开发商的约束不是紧的,即开发商确定价格等于其最优价格,该价格小于最高管制价格,此时,管制实际上是不发挥作用的。因此,最高限价政策可以得到很好的履行。并且,这种管制方式不仅在事先而且在事后均是可以自我实施的,并且可以得到有效的结果。
最优垄断定价大于最高限价
此时,最高限价对开发商的约束是紧的,而开发商按照最高限价进行销售,并不是其最优的选择,即,利润并没有达到最大化。即开发商实际确定的价格低于其最优价格,因此开发商会调整其行为,寻求利润最大化。因此,在事后,开发商往往没有积极性来履行合同,而是倾向于通过游说政府相关管制部门,更改最高限价,以便达到利润最大化的目的,在这种情形下,会出现事后合同的可执行问题。在这种情况下,我们又可以将其分为两种情况:
管制价格虽然小于开发商的最优价格,但是大于开发商的平均成本。开发商可以从经济适用房的开发中获得正的利润。虽然开发商的利润并不是最优水平时的利润,但是开发商仍然会履行合同,并从中获得回报,此时的价格管制行为,通过降低价格扩大了需求,提高了社会福利水平。因此,该管制合同在事后仍然能够获得一个有效率的结果,并在一定程度上提高了社会福利水平。
政府规定的最高限制价格,小于开发商的成本,从而开发商不能从合同的履行中获得正的回报。此时,企业没有积极性履行合同,即开发合同事后是不可执行的,开发商将寻求提高最高限价。在这种情形下,政府事先的最高限价管制实际上也是没有效率的。
最高限价管制方法的优点是被管制开发企业成为剩余索取者,即开发企业降低成本的努力,会提高自身的利润,而在回报率管制中,降低成本的努力反而会减少其利润水平,从而最高限价管制解决了回报率管制中可能存在的“道德风险”问题,即开发商出于最大化利润的动机,在签订开发合同之后,开发商有积极性控制开发项目的成本,以求最大化利润。同时,由于政府管制部门通过最高限价进行管制,该管制行为并不依赖开发商事后的开发成本信息,因而在一定程度上也减少了对开发成本进行检查和监督的投入,降低了管制机制签订合同之后的执行成本。
房地产开发周期一般比较长,易受将来不确定性因素影响,当未来可能出现的状态越是不能清楚地加以预见和清楚地表达时,签署最高限价合同和执行该合同的成本越高,交易成本就会越高。因此,当市场实际情况发生变化之后,导致开发企业成本增加,最高限价不能够满足开发商正常从事开发的需要,而政府对最高限价进行调整,也会受到一些行政性或社会性约束,比如,受到社会质疑、召开听证会等,使得调整成本增加,增加了管制机制运行的交易成本,从而价格管制的效率受到影响。根据《办法》的规定,在最高限价管制条件下,政府管制部门事先必须了解开发商的成本信息,对开发商实际开发成本进行预测,然后再在确定合理回报率的基础上,确定最高限价。实际上,政府部门在确定实际成本时,仍然会受到不对称信息的不利影响,因为在对市场成本的了解和预测能力方面,开发商具有比较优势,此时开发商可能会误导管制部门,提供错误的信息,使得管制效果受到影响。
结论与政策建议
直接价格管制将导致开发行为的低效率
在不完全或不对称信息条件下,直接价格管制行为必然存在一定的效率损失。一个在事先或者是在事后均为最优的机制往往是不存在。任何一种管制方式都存在一定的效率损失,或者是事先的效率损失,即选择效率不高的开发商、制定过高的价格上限,或者是事后的效率损失,即开发商在建设过程中,对成本控制采取一些消极行为,导致实际建设成本增加,政府相关部门需要对审计监督活动进行投入,形成了实际的低效益。
引入市场招标机制
在管制过程中引入市场机制的作用,将经济适用房价格形成以及对经济适用房开发经营权的招标相结合,通过竞争促使开发企业揭示其开发成本的私人信息,减少开发商和政府管制部门之间的信息不对称,通过开发商之间的竞争来确定经济适用房的最高价格,并由此提高开发合同的可执行性和管制的效率。同时,根据消费者的消费特点和收入水平等,政府有关部门可以从需求角度,加强对房地产市场以及房地产产品的管制,形成不同层次的房地产市场,来满足不同层次消费者的需求,并对不同的住房需求进行合理的区分,从而提高房地产市场运行效率。
参考文献:
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