摘要：《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》是落实《中国—东盟全面经济合作框架协议》的重要组成内容，对于中国和东盟全面的经济贸易合作将起到重要的推动和促进作用。该文件创设了富有自己特色的争端解决机制，为未来的中国—东盟自由贸易区提供必要的法律基础和保障，是自由贸易区赖以生存和发展的基本制度安排。
关键词：争端解决机制；中国—东盟自由贸易区；自由贸易区
《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》[1] （以下简称《争端解决协议》） 于2005 年1 月1 日正式生效了，这是落实《中国—东盟全面经济合作框架协议》（以下简称《框架协议》） 的重要步骤和措施，也是中国—东盟自由贸易区建立过程中的一件大事。可以相信，该协议对于中国和东盟全面的经济贸易合作将起到重要的维护和促进作用，对于未来的中国—东盟自有贸易区更是具有举足轻重的意义。
一、《框架协议》简介
2002 年11 月4 日，朱镕基总理和东盟10 国领导人共同签署了《框架协议》，这标志着中国与东盟的经贸合作进入了一个新的历史阶段，为各国在法律框架下进一步拓展经济合作的空间奠定了坚实的基础。自从该文件签署生效以来，中国和东盟之间的经贸关系在短短3 年内就实现了跨越式的发展，双边贸易额在2002 年为547 亿美元，2004 年就突破了1000 亿美元，东盟已连续12 年是中国的第5 大贸易伙伴，也是中国在发展中国家中最大的贸易伙伴，而中国也已经成为东盟的第6 大贸易伙伴[2].这充分证明了《框架协议》所具有的重要推动作用和未来中国—东盟自由贸易区所蕴含的巨大潜力。
作为未来中国—东盟自由贸易区的法律基础，该《框架协议》包括16 个条款，总体确定了中国—东盟自贸区的基本架构[3].根据《框架协议》，中国—东盟自由贸易区将包括货物贸易、服务贸易、投资和经济合作等内容，其中货物贸易是未来自由贸易区的核心内容。在自由贸易区建立以后，中国与东盟的绝大多数产品将实行零关税政策，取消各种非关税措施，双方的贸易将基本实现自由化。这为中国与东盟国家进行自由货物贸易提供了良好的法律保障。
作为一个宏观性的法律文件， 《框架协议》规定的内容十分广泛，包括谈判时间安排、自由贸易区的时间框架、“早期收获方案”[4]、多边最惠国待遇等等。从法律的角度来看，其中最为重要的规定是贸易规则的制定，包括原产地规则、贸易救济措施（反倾销、反补贴和保障措施） 、争端解决机制等等，其中的争端解决机制更是自由贸易区赖以生存和发展的“安全阀”。为此目的， 《框架协议》中的一个重要内容是规定中国与东盟将逐步制定关于自由贸易区的基本贸易规则，特别在第11 条提出要制定争端解决机制，以保证未来中国—东盟自由贸易区经济合作的正常运转。这样， 《争端解决协议》就应运而生，在2004 年11 月29 日老挝首都万象举行的第八次中国和东盟领导人会议上得到签署。应该说， 《争端解决协议》是实施《框架协议》的核心机制之一，它的生效进一步加强了《框架协议》的法律效力和社会影响，使中国与东盟间全面的经济合作进一步规范化和制度化。
二、《争端解决协议》的主要内容
未来的中国—东盟自由贸易区由一个国家和一个区域经济合作组织组成，11 个成员国在政治制度、经济发展、文化信仰等方面都存在着巨大的差异。可以想象，在如此复杂的背景下解决各方之间可能出现的争端，是对自由贸易区及其法律制度的一个重大挑战。因此， 《争端解决协议》规定的内容就对争端解决机制的成败具有了决定性的影响。下面予以简要介绍该协议的主要内容。
1《争端解决协议》的性质[5].《争端解决协议》具有多边性，这是由中国—东盟自由贸易区本身的性质决定的。这种多边性表现在： 《争端解决协议》的缔约方并不是中国与东盟，而是中国和东盟的10 个成员国。因此，该协议是一个拥有11 个缔约方的多边协议。在该协议中， 各缔约方享受平等的权利，能够利用该协议规定的多种争端解决方式来解决争议。各缔约方就《框架协议》中规定的权利和义务关系所产生的争议均可以通过该协议来解决。
2《争端解决协议》的适用范围。《争端解决协议》第2 条全面规定了该协议的适用范围。根据该条的规定， 《争端解决协议》适用于《框架协议》下发生的争议。由于《框架协议》的范围包括其附件，各缔约方也可以继续根据《框架协议》缔结更多的协定，因此《框架协议》的内容除目前已经达成的协议之外，还包括将来依据其缔结的所有法律文件。另外，缔约方的中央、地区和地方政府根据《框架协议》所采取的相关措施也在《争端解决协议》的管辖范围之内。这就为各缔约方根据该协议来解决各缔约方的经贸争议提供了法律依据，使其管辖范围非常广泛。
另外，由于缔约方之间的争议可能同时涉及多个条约的规定，因此需要确定具体适用的争端解决程序。对此问题， 《争端解决协议》规定该协议并不妨碍缔约方根据其他条约的规定解决争议的权利。但是，如果争议当事方已经选择根据该协议解决争议，除非当事人一致同意采用一种以上的争端解决机制，则当事方就不得再选择其他争端解决机制来解决争端。这样，《争端解决协议》就对根据其启动的争议解决拥有一定程度的排他性管辖权，从而提高了稳定性和可预见性。
3磋商。《争端解决协议》为了高效、及时地解决争议，规定了几种具有典型意义的争议解决方式，以供争议当事方选择适用，从而体现了该协议的灵活性。
《争端解决协议》第4 条规定了通过磋商解决争议的方式。只要缔约方根据《框架协议》直接或间接享有的利益遭到损害，或者《框架协议》任何目的的实现受到阻碍，则缔约方可以对另一缔约方提出磋商请求[6].磋商请求应当以书面形式提交，并说明争议措施、事实问题和法律问题等等。接到措施请求的一方应当在规定的时间内给予答复，如未能遵守时间限制，则请求措施的缔约方可以直接要求组成仲裁庭来处理争议。可以看出，该协议既突出了磋商特有的灵活性，又有一定程度的限制，使磋商具有了一定的法律约束力。
4 调解。《争端解决协议》第5 条规定了调解制度。根据该条，争议当事方在任何时候都可以通过调解来解决争端，也可以在任何时候结束调解。调解程序以及当事方的立场均为保密信息，调解也不得对任何一方的权利有不利影响。
5仲裁。从篇幅和规定的详细程度来说， 《争端解决协议》无疑对仲裁最为重视，在第6 、7 、8 、9 条中详细规定了仲裁的相关问题。
对于仲裁庭的设立，协议第6 条规定，如果在收到磋商请求的60 日内或紧急案件情况下的20 日内无法解决争议，则请求方可以书面告知被请求方要求设立仲裁庭，同时要说明理由， 包括争议措施、事实问题和法律问题等。由于该协议并未设立常设机构具体负责争端解决因此在此种情况下设立仲裁庭实际上是自动的，只要申请方要求设立，仲裁庭就可认为是成立的。
对于仲裁庭的组成，协议第7 条作了详细规定。在仲裁程序中，仲裁庭的组成是一个重要步骤，对于公平、公正地处理争议具有很大的影响。在比较和借鉴的基础上， 《争端解决协议》采取了当事方各自推选仲裁员的方式来组成仲裁庭。仲裁庭应该由3 人组成，争端双方各自指定一名仲裁员，第三名仲裁员为双方共同选定并且为仲裁庭主席。如双方不能就仲裁庭主席人选达成一致，则应请求WTO 总干事来指定仲裁庭主席。该协议对仲裁员的选择也有严格要求：仲裁员应该是熟知法律、国际贸易、国际经贸争议解决等方面知识的专家；仲裁庭主席还不得为争议当事方的国民，也不得在争议当事方领土内拥有惯常住所或为任何一方当事方
雇佣。
协议第8 条规定了仲裁庭的职能。仲裁庭主要是对争议作出客观评价，包括争议的事实问题、《框架协议》的适用性以及其遵守情况等。如果仲裁庭认定某一措施与《框架协议》的规定不一致，则应建议被申请方使该措施与《框架协议》的相关规定相符合，并就被申请方如何执行建议提出方法。但在调查和建议中，仲裁庭不能增加或者减少《框架协议》所规定的各成员国的权利和义务。在审理过程中，仲裁庭采取不公开的方式审理争议，根据陈述、辩论和相关信息，向争端当事方提交报告，在提交最后报告前还应给予当事方充分机会复审。仲裁庭应当根据一致意见作出裁决，在未能取得一致意见的情况下以多数作出裁决。仲裁庭的裁决为终局裁决，对争端双方都有约束力。但是，仲裁庭并不能作出命令要求缔约方政府采取何种措施。这是尊重缔约方主权的体现。
6执行。争端解决机制的最终目的是解决争议，而争议解决的核心是落实，也就是能否得到执行。《争端解决协议》第12 条规定了执行方面的事宜。根据该条，被申请方应当遵循仲裁庭的决定，将其执行裁决的意向通知申请方。如果不能立即执行，被申请方应当在合理期间内执行。如果争端当事方对于被申请方的执行是否符合《框架协议》发生争议，则他们应将其提交原仲裁庭来裁决。
7补偿和中止减让。由于仲裁裁决是终局性的，因此被申请方如果未能执行裁决，则其
须给予申请方必要补偿；申请方也有权中止依据《框架协议》给予被申请方的减让或利益。但是， 《争端解决协议》规定上述措施仅是暂时性的，在价值取向上并不鼓励争端当事方采取，而是认为执行裁决才是最为重要的出路。
三、《争端解决协议》与WTO 争端解决机制[7]的比较
《争端解决协议》建立的争端解决机制对中国—东盟之间的经贸关系无疑具有非常积极的促进作用，其作用和地位类似于WTO 的争端解决机制，是《框架协议》得以落实和维持的基本制度和保障。与WTO 争端解决机制相比，中国—东盟的争端解决机制可以说既有相同点也有自己的特色：
第一，在争端解决制度设计上，中国—东盟的争端解决机制在价值取向、争端解决方式、时间限制等方面与WTO 争端解决制度设计存在很多类似之处，在许多用语上也相同。例如， WTO 和中国—东盟的争端解决机制都强调争端解决的首要目标是使违反条约规定的措施符合条约，并不强调通过补偿或中止减让等手段来解决争端，因为补偿和中止减让乃至交叉报复都会使问题复杂化，不利于争端当事方经贸关系的提升[8].在时间限制方面，两个争端解决机制都注意避免使争端解决程序拖延过长，都比较明确地规定了争端解决程序中的时间限制，使得争端解决的效率大为提高，防止争端解决久拖不决。另外，中国—东盟的争端解决机制还在一定程度上依赖于WTO ，例如在当事方不能就仲裁庭主席人选达成一致的情况下，他们可以要求WTO 总干事指定主席[9].中国—东盟的争端解决机制与WTO 争端解决机制在一定程度上的吻合无疑在一定程度上保证了前者与国际社会潮流的接轨，使其具有先进性。
第二，由于中国—东盟经贸关系具有自身的特点，因此也就决定了争端解决机制也必须符合这种特点，这与WTO 争端解决机制在很多方面存在不同之处。例如，中国—东盟的争端解决机制主要强调通过仲裁来解决争议，并没有设立常设机构和上诉程序来负责争端解决，其法律程序上的正式性略显薄弱；而WTO 的争端解决机制在很大程度上已经类似于司法程序，拥有对争端的强制管辖权、常设的争端解决机构、专门分析法律问题的上诉机构等，其准司法的性质非常明显。再如，由于中国—东盟争端解决机制处理的核心问题是货物贸易，其中很大一部分是农产品贸易，因此其程序设计上就不需要非常正式和复杂；WTO 的争端解决机制由于管辖货物贸易、服务贸易、技术贸易，因此针对性就不是很强，而是更强调程序的正式性。总体来说，由于未来的中国—东盟自由贸易区毕竟只是一个区域性的经济合作组织，因此争端解决的制度设计上没有必要完全模仿WTO ，而应当根据自身的需求来设计，以仲裁方式来解决争议可以发挥仲裁的优点，是明智的选择。
四、《争端解决协议》的意义和重要性
规则最大的作用并不仅仅在于规则本身，而在于规则能否得到落实和遵守。对于《框架协议》而言，它的落实和遵守需要《争端解决协议》的保障， 《争端解决协议》的意义和重要性就凸现出来，具体表现在以下几个方面。
1《争端解决协议》是实施《框架协议》的各项原则和措施的有力保障
众所周知，任何实体法都需要相应的程序法来保障其有效实施，无论是世界贸易组织建立的一整套国际贸易规则，还是中国—东盟自由贸易区的一系列贸易协议，都需要一个有效的法律机制来保障这些规则、协议的执行。因此， 《争端解决协议》与《框架协议》的关系，实质上就是程序法与实体法的关系。没有完善和有效的争端解决机制， 《框架协议》在实施中遇到的问题就无法妥善解决，未来自由贸易区各方之间的权利和义务关系就无法得到法律的有效界定和保护，自由贸易区的前途就要蒙上阴影。因此，正如世界贸易组织中的《关于争端解决的规则与程序的谅解》（DSU） 所发挥的作用一样，在中国—东盟自由贸易区中， 《争端解决协议》的制定和生效对于《框架协议》的实施有着任何其他协议都不可替代的作用，是《框架协议》赖以实施和发展的有力法律保障。
2《争端解决协议》借鉴了国际通行原则，又富有自身特点
《争端解决协议》是一个在内容上比较完备的法律文件，所规定的内容对于解决中国和东盟成员之间可能出现的贸易争端具有决定性意义，对于中国—东盟贸易体制在稳定性及可预见性方面起着核心作用，也使争端解决具有很强的可操作性。该协议的目的在于保证争议得到积极解决，为争端解决提供了一种有效、可靠和规则取向的制度性安排。
3《争端解决协议》规定的争端解决范围广泛
协议规定，任何根据《框架协议》及其附件和未来文件而引起的争端都可以根据该协议来解决，因而该协议规定的争端解决范围非常广泛。同时，任何影响《框架协议》履行的成员方任何级别的政府措施所引起的争端都可以通过该机制来妥善解决，从而在为《框架协议》范围内解决所有争议奠定了基础。这种安排使中国与东盟间可能出现的争议能运用自身的力量妥善解决成为现实，为中国和东盟处理好经贸关系提供了保障，也是南南合作中通过法律方式解决争议的有益探索和积极进步。
4《争端解决协议》规定了以多种方式解决争议，强调了仲裁的特殊作用
为了妥善解决争端，协议规定可以利用多种方式来达到这一目的。协议文本中规定争端各方可以通过谈判、调解或和解、仲裁等方式来解决。这种多元化的做法有利于争端各方灵活利用各种方式来解决他们之间的争议，而不拘泥于争端解决的形式要求。特别是，仲裁所具有的一裁终局性、时间限制等特点使其具有较大的法律约束力，使争端解决机制的效率得到保障，做到了有针对性地设计争端解决机制，实现了原则性和灵活性的统一。
5《争端解决协议》解决争端的程序规定比较完备
为了使争端解决机制更具有效率，协议在争端解决的程序方面给予了特别注意，形成了比较完备的程序规定。以仲裁解决争端为例，协议在仲裁庭的任命、仲裁员资格、仲裁庭的组成、职能、权限、仲裁程序等方面都予以细致的规定。特别是，在争端解决机制运行的时间上，协议的规定非常明确，对程序各环节进行的具体时间给予明确限制，保证了争端解决运行的效率， 避免了不必要的拖延。另外，考虑到争端解决机制的特殊需求，协议还对争端解决过程中透明
度问题和保密问题予以明确规定。
6《争端解决协议》为各成员参加争端解决提供了可能性
《争端解决协议》还特别照顾到了自由贸易区各成员的要求，使各成员有机会参加争端解决机制。由于东盟内部成员的情况千差万别，他们之间的信任关系还在不断发展中，因此争端解决机制必须照顾各方对于这一机制的不同需求。为此目的，协议特别规定了第三方参加争端解决过程的特殊规定，从而使非争端直接当事方也可以参加到争端解决过程中来，使得争端解决机制具有广泛性，同时也使协议带上了崭新的烙印。
在国际贸易法中，争端解决机制是多边贸易体制的支柱之一，是多边贸易体制保持稳定性的前提之一，也是贸易往来能够按照公平、公正的原则来正常进行的基本要求[10] .这一点在未来的中国—东盟自由贸易区中也不例外。事实上，如果没有一个良好的争端解决机制，自由贸易区的规则将无法实施，自由贸易区的前途就要受到影响。从这一点上说， 《争端解决协议》确定的争端解决机制是中国—东盟经贸合作的基石之一。
众所周知，中国—东盟自由贸易区建成后，将形成一个拥有17 亿消费者、近3 万亿美元国内生产总值、115 万亿美元贸易总量的区域经济区[11].中国—东盟自由贸易区将是世界上人口最多的自由贸易区，也将是发展中国家组成的最大的自由贸易区。它将为中国和东盟带来互利双赢的局面，为亚洲和世界经济的稳定和发展做出积极的贡献。但这么大规模的自由贸易区，进行长期的、全面的经济合作难免会出现争议。历史的经验告诉我们，贸易争端发生的背景基本上是因为各国文化传统思想意识不同、政治制度不同、经济架构不同、社会发展程度不同，从而促使各国经贸政策各有差别。因此，合作中产生争端是正常的，但必须要建立、健全健康的争端解决机制来解决争议。可以预见， 《争端解决协议》确立的争端解决机制将会为这一雄心勃勃的计划作出自己独特的贡献，其意义和作用值得高度重视。
中国作为发展中国家的一员，正在一心一意、专心致志建设我们的和谐社会，我们迫切需要有一个长期的和平环境，我们需要与周边国家建立和睦和友好的合作关系。中国与东盟在地理上连成一片，在经济上互补性强，在政治上也历来相互支持、相互依赖。因此，中国和东盟有充足的理由进行全面的经济合作，也有较成熟的全面合作的客观条件。中国和东盟之间的《争端解决协议》的签署和生效，预示着中国与东盟进行全面的经济合作有着强大的生命力，这种强大的生命力来自各国的共同利益，来自于按照游戏规则进行全面经济合作的自觉性和可能性。
[注释]
[1]关于该文件的文本，请见商务部网站： http ：/ / gjs1mofcom1 gov1cn/ static/ co[10]mn/ af/ ah1 html/ 1 ，2005 年8 月26 日访问。
[2]见新华网报道， http ：/ / news1 xinhuanet1com/ newscenter/ 2004 - 10/ 21/ content _21208181 htm.2005 年9 月16 日访问。
[3]关于该《框架协议》的内容简介， 见新浪网报道， http ：/ / news1 sina1com1cn/ w/ 2003 - 11 - 06/ 145344060731 shtml ，2005 年9 月21 日访问。
[4]该方案的目的是使中国和东盟双方尽快享受到自由贸易区的好处，从2004 年1 月1 日起对500 多种产品（主要是农产品） 实行降税，到2006 年这些产品的关税降为零。见前注。
[5]杨国华： 《〈中国—东盟自由贸易区争端解决框架协定〉的作用和意义》，首届中国- 东盟法律合作与发展高层论坛发言稿。
[6]该条款中关于磋商事由的规定与WTO《GATT1947》第23 条第1 款的规定在文字上基本相同。
[7]关于WTO 争端解决机制的详细内容，参见沈四宝主编：《世界贸易组织法教程》第14 章，对外经济贸易大学出版社2005 年版。
[8]见WTO《关于争端解决规则和程序的谅解》（DSU） 第21 、22 条的规定。
[9]见《争端解决协议》第7 条第3 款的规定。
[10]例如，争端解决机制在WTO 中就发挥着最为基础的保障作用。见赵维田：《世贸组织的法律制度》第16章，吉林人民出版社2000 年版，第429 页。
[11]见王晓梅、于溪滨： 《东亚经济合作的现状和前景》， 《法制早报》2005 年9 月19 日报道。
