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全球化背景下的国家主权与主权让渡

「摘要」在全球化迅速发展的今天,传统的国家主权绝对而不可侵犯的观念受到了越来越多的挑战和质疑,而主权相对性的理论也被越来越多的人接受。从对欧盟国家主权让渡的历史、类型、特点、理论动因的分析可以看出,为了享受全球化所带来的机遇和利益,国家不应固守主权绝对原则,而应在坚持国家利益原则的前提下,在适当的领域限制或让渡国家主权。这种由国家主权相对化而引申出的主权让渡理论,不失为一种对国际法理论的新的发展。   「关键词」国家主权 全球化 主权相对化 主权让渡
  引言:国家主权的历史流变
  主权(sovereignty)是国家具有的对内的最高权力和对外的独立地位。 (1)第一个系统阐述主权理论的是法国学者让?布丹,他认为主权是一个国家不可分割的、至高无上的、统一持久的、凌驾于法律之上的权力。其后,关于主权的性质曾出现过又出现了多种学说,较具代表性的为法国启蒙思想家卢梭的“主权在民说”,他强调国家主权属于人民,并确认了主权不可转让、不可分割、绝对而神圣不可侵犯的三个原则,由此形成了古典的主权观念。 (2)
  在国际法上,1684年签订的《威斯特伐利亚和约》第一次以条约形式确认了国家的主权权利,规定国家不论大小都是主权平等的国家。18世纪末法国大革命爆发后,法国资产阶级政府为对抗一些欧洲国家的干涉,提出了国家基本权利和义务的概念,主张国家主权原则。此后,主权被认为是国家最重要的特性。在一些传统的国际法理论中,主权成为一种至高无上的权力,享有主权的国家并不一定受国际法的约束,它甚至可以为实现本国意志而诉诸战争。随着社会的发展,现代国际法给国家主权以更为具体全面的确认和维护:它在确认和维护传统国际法所确立的国家享有领土主权的领陆、领水、领空等范围外,还扩大了国家享有领土主权和主权权利的范围; (3)1974年《各国经济权利和义务宪章》规定:每个国家有依照其人民意志选择经济制度以及政治、社会和文化制度的不可剥夺的主权权利;每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权等等。上述内容表达了一个共同的核心理念:国家主权是绝对而不可侵犯的。
  20世纪90年代以来,随着全球化 (4)的发展,世界各国交往不断增加,经济发展依存性增强,需要人类共同解决的问题(如生态环境保护等)越来越多。这些问题的解决,既是一国主权范围内的事务,同时也需要世界各国的合作与协调。这就意味着各国如果想参与到国际活动中来,就要遵守一系列条约、协议、机制和国际性规则,而不能凭借所谓绝对的国家主权而肆意妄为;同时,世界各国对联合国工作的参与及对其决议的尊重实际上就意味着对自己主权的部分放弃,就像国际条约的签署实际上可以被看作是对自己主权的自我限制。 (5)可见,各国在相互影响、相互依赖、相互渗透、相互合作的过程中形成了一种开放性、渗透性的“共变关系”,这种趋向全球化的“共变关系”与国家主权原有的排他性、专属性发生了冲突。正如美国学者威廉?奥尔森所言:“主权国家体系把人们分成一个个作茧自缚的政治实体,而经济生活的繁荣却需要人们尽量交流商品和投资。这一直是主权国家体系一个带根本性的难题。” (6)
  在全球化与国家主权的绝对性发生冲突的同时,世界贸易组织、欧盟等非国家行为体的发展以及对人权原则的诠释也对国家主权的绝对性提出了挑战, (7)“主权再也不像过去一样是无可争辩的基本价值”, (8)固守国家主权的绝对性已不适合全球化的发展趋势。于是,国家主权让渡理论应运而生。主权让渡是指,主权国家以国家主权原则为基础,将国家的部分主权权利转让给他国或国际组织等行使的一种主权行使方式。 (9)它是国家主权在全球化背景下相对化的一种表现。纵观当今世界,任何国家综合国力的提升都不是靠固步自封而是在平等互利基础上双赢的结果,所以,主权国家在坚持国家主权原则(而不是固守国家主权绝对性)的基础上,出于自身的利益判断而自主地对本国部分主权进行让渡,以积极姿态加入到全球化的合作与竞争之中,并在此过程中谋求自身的发展,增强综合国力,可能要比固守传统的主权绝对观念更能有效维护国家主权。从这一意义上说,主权让渡理论不失为国家主权理论在全球化背景下的有益尝试和发展,而在主权让渡的实践方面,欧洲国家又走在了世界的前列。故而本文试以欧盟(European Union)为视角,对国家主权在全球化背景下的变化和主权让渡作一论述。
  全球化下的欧洲一体化:一个主权让渡的历史进程
  从20世纪50年代开始,欧洲一体化进入了发展时期。1951年4月18日,法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡等欧洲六国签署了《建立欧洲煤钢共同体条约》(简称巴黎条约),根据条约,成员国将逐步把煤炭和钢铁的生产和经营权转交给煤钢共同体。煤钢共同体不是单纯的政府间合作组织,而是一个超越各国政府而享有特殊权力的高级机构,它的建立标志着欧洲国家已经开始通过让渡部分国家主权来实现国家间的新型合作。煤钢共同体的有效运作和良好收效坚定了欧洲政治精英们推动一体化的决心,于是在1957年3月25日,上述六国首脑又正式签署了《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能联营条约》,合称《罗马条约》,至此,一体化进程扩张到所有经济部门。20世纪90年代后,是参与一体化进程的国家大幅度让渡国家主权,从而推进一体化向纵深发展的时期。1991年12月欧共体首脑会议上通过了《经济和货币联盟条约》和《政治联盟条约》,统称《马斯特里赫特条约》。该条约规定了建立经济货币联盟的具体时间表。1999年1月1日,欧元在由欧洲11个国家组成的欧元区内正式启动,这意味着欧元区11国将货币发行权和金融调控权让渡给了欧盟。至此,成员国的很大一部分经济主权已经让渡给共同体来行使。
  政治一体化自20世纪90年代起与经济一体化起头并进,而政治一体化又必然要求各成员国让渡敏感的政治主权。《马斯特里赫特条约》要求成员国实行“共同外交和安全政策”,同时它还要求成员国之间建立司法与民政方面的合作机制以及“欧洲公民资格”。 (10)
  最值得一提的是,欧洲一体化中的主权让渡是有制度、法律保障而非无章可循的。从最初的《巴黎条约》到《罗马条约》再到《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)都规定了成员国应承担的义务和应让渡的权力;与此同时,除了有独特的民主制衡机制作保障外,欧盟法可在各成员国直接适用,且优先于成员国国内法, (11) 从而为各成员国向欧盟让渡部分国家主权提供了法律保障。
  纵观上述欧洲一体化的发展历程可以看出,一体化进程的每一次飞跃都是各成员国向共同体让渡部分国家主权的结果。从这一意义上说,欧盟这一超国家性组织(supernational organization) (12) 就是各成员国国家主权和职能让渡的产物。
  欧洲国家主权让渡现状:对国家主权让渡类型的透析
  (一) 经济与货币联盟:经济主权的让渡
  肇端于20世纪60年代的经济与货币联盟发展到今天,已取得了惊人的成绩:欧洲中央银行体系数年来运转良好,而欧元在启动之后也走出了最初的低迷状态,汇率直线上升。虽然“货币主权是国家主权的重要组成部分”, (13) 但欧洲中央银行和欧元这两个超国家性事物的蓬勃发展却表明了以国家经济主权的部分让渡为基础的欧洲一体化的美好前景。为了充分说明这一问题,有必要对欧洲中央银行体系和欧元这种单一货币作一分析。


  欧洲中央银行的超国家性可从以下角度予以说明:
  首先,欧洲中央银行独立于欧盟其他机构并超越于各成员国政府之上。《马约》规定,“在行使和执行本条约与《欧洲中央银行体系章程》赋予的权力和任务与指责时,欧洲中央银行、各成员国中央银行或其决策机构的任何成员,均不得寻求或接受来自共同体机构,来自成员国的任何政府或来自任何其他机构的批示。共同体机构与成员国政府承诺尊重这一原则,并承诺不寻求影响欧洲中央银行或各国中央银行的决策机构成员履行其任务。” (14) 这一规定明确了欧洲中央银行独立的法人地位,并确认了其超国家性以及各成员国部分金融权的丧失。随后,《欧洲中央银行体系章程》对此进行了重申并做出了相同的规定。这就从法律上排除了欧洲中央银行体系被干扰的可能性,从而为欧洲中央银行逐步接纳各成员国让渡出的金融权和货币权奠定了良好基础。
  其次,欧洲中央银行的独立性和超国家性得到了各成员国国内立法的保证。《马约》及《欧洲中央银行体系章程》要求各成员国最迟到欧洲中央银行体系成立之日,必须使本国立法(包括本国中央银行章程)与本条约不冲突。从实践中看,各成员国也已在本国国内法律体系中实现了欧洲中央银行体系的超国家性和权威性的制度安排。
  第三,欧洲中央银行的超国家性地位得到了可靠的司法保障。《欧洲中央银行体系章程》规定:欧洲中央银行可就其主管范围内的事项对欧洲议会、委员会或理事会违背条约而未采取行动向欧洲法院提起申诉和诉讼。同时,作为欧盟的最高司法机构,欧洲法院还拥有对欧洲中央银行法令的解释权以及对以欧洲中央银行为一方当事人的案件的管辖权。故而,如果欧洲中央银行认为成员国中央银行未履行《欧洲中央银行体系章程》所规定的义务,它就可将此事提交欧洲法院进行裁决。
  总之,与传统的中央银行相比,“欧洲中央银行具有明显的超国家性”, (15)它超然于欧盟各成员国政府和欧盟其他机构之外,是成员国金融货币主权让渡的必然结果。
  传统国际法理论认为,“国家的货币主权来源于国家的属性和法律的性质,其法律效力由于国家的独立人格而具有绝对的权威”, (16)它是国家主权原则在货币领域的体现。然而,欧洲货币一体化的发展特别是欧元的正式启动对这一传统观念既提出了挑战,也进行了事实上的创新:欧洲货币一体化进程,是一个货币统一、货币主权让渡和超国家组织管理行为的集合体,它无法用既有的国际法理论加以解释。一方面,《马约》将成员国政府间合作制定货币政策的权力移转给欧盟,欧洲中央银行以不可变更的汇率建立单一货币体系,部长理事会行使凌驾于各成员国之上的强制权力; (17)另一方面,成员国自愿让渡货币主权给超国家性组织来统一安排运用,而超国家性组织的管理机构也才充分吸纳这一让渡出的货币主权,使自己在金融货币领域成为对成员国有实际约束力的组织,以区别于一般的国际经济组织。与此同时,虽然难以在传统的国际法理论中找到法律依据,但欧共体以及后来的欧盟都积极制定和实施了一系列法律制度, (18)来督促各成员国尽快让渡货币主权以促成单一货币体系的形成,这也就给这一新的国际法实践活动提供了法律依据和保障。值得一提的是,为了能够与传统国际法理论衔接与过渡,欧洲货币一体化在实践中实施了缓冲性的“辅助性原则”,以对那些固守国家主权绝对性原则的成员国起到心理缓冲作用。这些都是对国际法理论与实践的丰富与创新。
  (二)共同外交与安全政策:政治主权的让渡
  政治主权是国家主权最重要的组成部分。全球化发展到今天,虽然国家主权的经济属性日益显著,但其始终无法取代政治属性的根本地位,故而所有国家在处分政治主权时均持谨慎态度。所以,与为经济利益而让渡部分经济主权的顺理成章不同,让渡象征国家独立地位的外交与安全决策权绝非易事。但是,随着国际机制对国内事务的不断介入,对政治主权的部分让渡已是不可避免。 (19)
  欧洲共同外交和安全政策的历史可以追溯到20世纪50年代初的关于建立欧洲防务共同体的普利文计划,随后又产生了富歇计划和斯巴克计划,但这些计划都因为各国对政治主权的过于敏感和不同的利益考虑而相继流产。然而,后来的东欧剧变、海湾战争和前南危机,却促使欧洲国家下定了在政治联合的道路上更进一步的决心。于是,《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)于1992年正式签订,它使得欧洲共同外交和安全政策有了重大进展:一是将防务和军事安全引入了这一机制的范围;二是共同外交和安全政策在财政上得到保障,其行政费用列入共同体预算;三是共同外交和安全政策有了总体目标,决策程序和手段规定。但是,《马约》有关共同外交和安全政策的条款是各成员国之间相互妥协的结果,其有效性较为有限。1997年签署的《阿姆斯特丹条约》(简称《阿约》)和2000年12月11日通过的《尼斯条约》对《马约》中有关共同外交和安全政策的条款作了较大幅度的调整和补充,更加强调这一领域的超国家性和欧盟的作用,部分地解决了欧盟运动机制上急需扫除的障碍。 在《马约》、《阿约》和《尼斯条约》的调整之下,欧洲共同外交和安全政策领域的国家政治主权让渡已初见成效,使得这一领域具有了一定的独立性和权威性。
  然而如前所述,国家政治主权的敏感性使得多数成员国不愿意完全将这一核心主权让渡给欧盟,以致共同外交和安全政策目前还不能完全超越严格的主权国家控制的限度,这就阻碍了超国家的一体化模式在外交和安全领域的形成。从这一意义上讲,欧盟国家政治主权的让渡过程,是一个在“欧洲化”向心力和“国家控制”离心力综合作用之下的逐渐演进过程,其每一步进展都是经由错综复杂的相互妥协得来的:比如围绕《尼斯条约》进行的谈判就非常艰难。欧盟各国,特别是法、德之间的分歧凸现,这表明欧盟内部建设和改革的深入发展激发了欧盟各国利益与主张的分歧。欧洲人在尼斯会议以后的心态,与其说是庆幸会议的成功,还不如说是忧虑内部分歧的加深。但是,尼斯会议虽未解决机制改革的全部问题,却为《欧盟宪法条约》的 签署奠定了基础。

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