[摘 要] 党代表大会常任制是马克思主义执政党从根本上竭诚体现人民主权的组织形式，执政党通过这种政治运作机制，从而达到始终代表最广大人民利益的政治目标；因此她具有人民主权的特征。同时，党代表大会常任制也构成她在国家政治生活中有效控制国家政权的重要工具，从而达到执政的政治目标；因此，她又具备国家主权的特征。人民主权特征赋予其“政治领导”的政治合法性，国家主权特征则要求其能够有效分权制衡——这是国家主权宪政原则的必然要求。因此，党代表大会常任制正是从政治合法性与分权制衡等两个方面把人民主权与国家主权有机统一了起来。
[关键词] 党代表大会常任制 人民主权 国家主权 分权制衡
中国共产党的人民主权（Popular Sovereignty & Sovereignty of the People）与国家主权（National Sovereignty & Sovereignty of the State）[简称“两种主权”，以下同]相统一的马克思主义政党特征，是她能够夺取国家政权并代表人民实行政治统治的重要党性原则。在国家政治生活中，中国共产党何以能够对人民主权与国家主权特征作出制度性安排？包括中共在内的国际共运史表明，党代表大会常任制正是马克思主义政党创造的政治领导制度和政治运行机制。特别是马克思主义执政党，通过党代表大会常任制可以达到始终代表最广大人民利益的政治目标，因此具有人民主权的特征；通过党代表大会常任制又可构成她在国家政治生活中有效控制国家政权的重要工具，以达到执政的政治目标，因此具有国家主权的特征。
一、两种主权的本质区别与内在联系
马克思主义执政党的党代表大会常任制是其实施政治领导的政治制度，也是保障实现政治领导地位的运行机制，它与两种主权都有密不可分的关联。不搞清楚主权的政治学概念，以及人民主权与国家主权的本质区别和内在联系，实难从社会主义政治文明的高度来揭示党代表大会常任制的“奥秘”。
宪政思想家斯科特·戈登（Scott Gordon）认为：“政治思想中的主权概念和自由概念具有类似的含混性” [1]（p220），在国家开始形成，国家概念尝不足以代替仍处于十分活跃状态的某些政治共同体——诸如土地贵族、商业贵族或者其他什么贵族阶层时，主权并没有“国家”的专指，更没有“人民”的属性——这是后来英国宪章运动以来的宪政产物。在主权象征着某种政治合法性时，主权是抽象的统治权，它没有具体的附属物。自由主义思想家邦雅曼·贡斯当(Benjamin Constant)对于主权两分性有过论述，他主张抽象的主权者本身无法行使权力，必须交付其代理人，因此任何主权必须由具体个人行使。[2]（p11）或许，抽象的权力是一种居高临下的政治道德，但世俗的政治统治则是偏私甚至是罪恶的。当主权的抽象性与具体性合二为一时，我们说这种统治是稳定而且牢固的；而当两者出现间隔甚至一分为二时，我们说这种统治就面临了统治合法性的危机。主权的抽象性总掩盖着其具体性；而人们也往往以其神圣的抽象性而忽视了主权具体性的现实面目。“在考虑国家制定法律的权威时，有必要牢记权力所强制的是个人之间的关系。说‘国家’行使权力是一种转喻的说法：行动的并不是国家，而是由国家的权威赋予特权的人。” [1]（p7）主权学说的抽象性与具体性之分，为控制具体的主权即实在的世俗的统治者提供了理论合法性。这是所谓“革命遗产”与“宪政遗产”相融合的现代政治现象,政治学者卡罗尔·爱德华·索乌坦（Karol Edward Soltan）试图把限制权力的一般宪政论基本思想引导到新的方向，用来服务于道德和政治的理想。他认为：“要真正理解要真正理解启蒙运动的革命遗产和宪政遗产之间更大论战中两方面变化的命运，我们必须特别注意革命运动本身宪政化的一些最初步骤。正是在这里从革命的传统向宪政的传统的转变最为明显。” [3]（p238）而连接着这种转变的中介质即是主权——人民主权与国家主权的本质区别与内在联系。
首先，人民主权具有不可分割、不可转让的抽象性；而国家主权有可分权且可制衡的具体性。“主权在民”的“人民主权”政治思想最早发端于古希腊古罗马时期。古希腊政治学家亚里士多德(Aristotle)曾云：“全体公民同时会集于一堂，全体公民大会所议的事项则为选任和审查执政人员，通过法律，讨论有关和战的大事。……一切事项悉由全体公民集会审议，各个行政机构的人员只能对一切政事预先有所研究而提供他们的意见，完全没有任何裁决的权力。” [4]（p216-217）公元前5世纪和4世纪古希腊时期的“人民民主”实现模式，直到今天仍是那些对民主政治制度独有情钟者心目中不可多得的一块净土；而在古罗马时期，人民主权观念得到了政治制度——即法律制度的肯定。历史学家勃莱士(Bryce, James)考证，《查士丁尼法典》曾记载：人民是最高统治者，但罗马皇帝因得到全体人民委派而获得了人民的授权——最高统治权。[5]（p525）英译本的布丹《国家论·六卷》里也记述，该法典曾规定：“与全体有关者必得全体赞同”，并成为人民主权经典理论家的重要智识。[6]（p12）政治思想家西塞罗（Cicero）就宣称：“共和国民属于全体人民”（Res publica res populi），[7]（p8）国家本身就是按照正义与公正原则建立起来的全体人民的团体组织。阿奎那(Thomas Aquinas)还强调，世俗政治主权在本源上属于人民而非神灵，神灵仅仅只是教皇主权的本源。[5]（p529）[6]（p529）
可见，两种主权的区分虽然隔断了主权的抽象性之内在统一性，但也为人们把抽象主权的神性专利重新划归人民名义之下，起到了重要的启蒙作用。马西利乌斯（Marsilius of Padua）对人民主权学说进行了系统理论梳理：“尘世主权如果不是上帝透过教皇授予的，这主权来自何处？马西利乌斯的回答将是，‘来自人民’。” [8]（p169）他特别强调，制定法律的权威必定来自人民，这是唯一且至上的，人民主权不可能以任何形式转让给包括政治统治者在内的任何世俗实体，包括个人和机构；而世俗政治实体获得的主权只不过是人民主权的委托与授予，即不是在先的权威。[9]这些政治智识清晰地划分了主权的抽象性与具体性之本质区别，表明了抽象主权的不可控制性与具体主权可控制性的重要政治原则。
人民主权既然抽象而莫测，那么人民如何表达自己的主权权威呢？洛克（John Locke）虽然把“人民主权”降到“议会主权”地位，但同样认为人民主权不具备现实可能性。他指出：“假使在理性上不承认大多数的同意是全体的行为，并对每一个人起约束的作用，那么，只有每一个人的同意才算是全体的行为；但是要取得这样一种同意几乎是不可能的。” [10]（p61）在这一点上，卢梭(J. J. Rousseau)的人民主权学说恰恰相反，他赋予了全体人民的至上性，并且坚信人民主权可以“公意”形式得到实现。他没有意识到，全体人民的至上性即“公意”如同神权或上帝一般，它是抽象而不可分割的。卢梭以个人的具体性为论据，坚持人民主权是可以看得见摸得着的“公意”，并把这种本来是可以分割制约的具体主权抬高到不可分割、不可转让的“人民主权”地位。“为了使社会公约不致于成为一纸一空文，它就默契地包含着这样一种规定，——唯有这一规定能使其他规定具有力量，——即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说，人们要迫使他自由。” [11]（p29）显而易见，卢梭眼中的人民主权，最终变成了迫使个体服从的权威工具。针对人民主权旗号下的多数“暴政”，托克维尔(Alexis de Tocqueville)指出：“人世间没有一个权威因其本身值得尊重或因其拥有的权利不可侵犯,而使我愿意承认它可以任意行动而不受监督,和随便发号施令而无人抵制。” [12]（p179）假如某种政治权威掌控了这种人民主权的话语权——人民主权的抽象性与不可控性使它被权威个人或权威集团掌握的可能性是大大存在的——就很有可能走向违背公民意志的反面，而如果政治权威利用一切手段包括暴力来推行自己定义的“公意”，就会使“人民主权”在所谓的具体化过程中蜕变成了某种集权性质的政治权威。
其次，关于国家主权的政治学范畴，政治学者迈克尔·罗斯金（Michael G . Roskin）指出：古代法语中，主权的词源是“统治”，其最初含义是独裁者统治其王国的权力；之后词义扩大为民族国家对其领土的控制，即成为地盘上的主人。[13]（p7）虽然主权的政治学概念由来已久，它在人类学意义的范畴，指称共同体内部的政治权力组织；但是，这种含义从17世纪以来就已经大大地减弱了。[1]（p220）中世纪期间，国家主权的思想得到具体的阐述和论说，并成为政治学研究的基本概念和基本术语。18世纪末19世纪初以来，随着世界民族国家的民族主义兴起与独立运动的普及，国家主权的古典意义概念又再次让位于国际法上的国家独立与尊严地位的描述。当下重新兴起探索社会主义政治文明与宪政关系的研究中，学术界又重新拾回近代历史中盛行的国家主权政治学概念。国家主权“这样的概念，即在每个个别的国家之内存在着构成最高政治和法律权威的实体”；[1]（p20）英国学者戴维·米勒（David Miller）等编著的政治学典籍中，国家主权仍定义为国家中拥有并行使最高权力的机关，它可以是个人，也可以是集体；但无论是个人还是组织化的集体，它都毫无例外地构成了最高仲裁者属性的权力或权威；这类仲裁者对作出决策以及解决体制内的争端具有某种程度的最终权力。因此，它具备四种政治学属性：地位属性，它是政治法律体系中的最高权力；权力序列属性，是政治法律体系中最终的或最高的决策权力；效力属性，它包含普遍性的概念，意在影响一切行为；自主属性，它在与其他任何机构的关系上，都天然地享有独立性。[14]（p777-778）可见，国家主权包括国家权力以及不是国家权力却能影响和操纵国家权力的组织机构甚至个人。
二、马克思主义执政党的两种主权特征
中国共产党掌握着当代中国的国家主权，其政治合法性来源于“主权在民”的“人民主权”。但是，人民主权的抽象性与不可分割性决定了执政党只能竭诚做到这一点，但不能全部替代甚至置换出“人民主权”。因此，只要执政党还志在巩固与维护自身掌握的国家主权及其在国家政治生活中的政治权威——这是任何一个执政党的最高利益所在——她就必须分权制衡国家主权以保障人民主权的实现。从理论上可看也，马克思主义政党能够以其无与伦比的人民性与先进性，把党代表大会常任制确立为分权制衡国家主权借以保障实现人民主权的科学政治制度和完善运行机制。
马克思主义政党的人民主权特征来源于马克思主义人民主权观念。马克思（Karl Heinrich Marx）对于人民主权问题十分重视，他在《关于现代国家的著作的计划草稿》中确立了“人民主权”的专门课题。[15]（p238）在马克思主义经典作家那里，人民主权决定着国家主权，而不是相反。“人民的主权不是从国王的主权中派生出来的，相反地，国王的主权倒是以人民的主权为基础的。” [16]（p279）这一观点是历史唯物主义在主权问题上的一般结论，国家合法性来自于人民同意，人民是真正的国家统治者；因此人民是历史发展的决定者，国家只是人民权力的外在表现形式。“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定……民主制独有的特点，就是国家制度无论如何是人民存在的环节。” [16]（p281）马克思主义经典作家辨证地对待、扬弃了卢梭的人民主权学说，并把它与马克思主义政党原理科学地加以结合，赋予了马克思主义政党的人民主权特征。但是，由于人民主权的不可分割不可让渡与不可转让的特性，马克思主义政党即便是通过工人阶级——人民群众的路径获得了充足的人民主权特征——仍不能称完全代表甚至等同了人民主权。从理论上认识到马克思主义政党的人民主权特征，以及马克思主义政党的人民性即党性并不能取代人民主权，对于马克思主义执政党慎用对于人民群众的政治权威，不断增大自身足够量的政治统治合法性，具有重要的理论与现实意义。
马克思主义执政党不仅享有人民主权的政治特征，同时她还具有一国之内最高政治权威的国家主权政治地位。作为中国化的马克思主义政党，中国共产党组织在筹备期间，即规定了“两种主权”相统一的马克思主义政党政治特征。1920年10月起草的《中国共产党宣言》表明，“共产主义者的目的”是“要组织一个革命的无产阶级的政党——共产党。共产党将要引导革命的无产阶级去向资本家争斗，并要从资本家手里获得政权……并要将这政权放在工人和农人的手里。” [17]共产党的首要政治任务在于掌握政权——它是国家主权的载体，这个命题成立的前提条件是确立“将这政权放在工人和农人的手里”的政治原则——即人民主权原则。历经八十多年政治风云，特别是五十多年执政考验，中共愈益从“三个代表”与“领导核心”的政治视野强调两种主权特征相统一的政治功能，并载入中共十六大《党章》：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。” [18]（p57）不仅如此，马克思主义执政党还善于把她的两种主权特征上升到宪法高度，从而将她自身的政治活动纳入进国家宪政的政制框架中。如：第一届全国人民代表大会第一次会议通过《五四宪法》开篇即称：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在１９４９年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利。我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。” [19]（p1）第一句话表明中国共产党作为执政党的权力来源，即“人民主权”特征；第二句话表明中国共产党作为执政党享有至上的政治领导地位，即“国家主权”特征。其后，我国宪法虽几经变动修订，马克思主义执政党两个主权特征的政治规定仍屡次得到了重申和强化，1982年12月第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《八二宪法》同样开篇宣称：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民……战胜许多艰难险阻而取得的。……中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。” [20]（p3）
可见，中国共产党《党章》和中华人民共和国宪法规定，均从两种主权的政治规定确立了她在中国政治统治中的人民性与权威性特征，表明了她在中国享有无可争辩的人民主权与国家主权政治地位。
党代表大会常任制怎么会成为中共执政下表达与实现人民主权的重要国家主权之实体呢？这是由她在中国唯一合法执政党的政治地位而确立的，更是由她能够代表中国最广大人群众根本利益的党性而确立的。“共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益。” [18]（p31）中国共产党的人民主权特征与国家主权特性，并不是一开始就完全合二为一的。在1931年前，她在政治上声称代表着以无产阶级、农民阶级为主的人民利益，具有相当人民主权的政治合法性，以反对一切剥削阶级及其代理人的政治统治；但此时她尚没有接触到执掌国家权力甚至成为国家主权的一部分。1931年11月7日，来自各根据地、红军部队和总工会的代表们选举产生了中华苏维埃共和国临时中央政府，他们举手通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，年仅十岁的中国共产党由此迈向了把人民主权与国家主权相结合的政治统治新旅程。《中华苏维埃共和国宪法大纲》是这样表述的：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议（苏维埃）的大会，在大会闭会的期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关，中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和决议案。” [21]（p13）毫无疑问，中国共产党的政治领导在实际上已经确立为“中华苏维埃共和国”的国家主权——实际上的一国之内最高的政治领导实体。当时，中国共产党不仅要代表和实现共和国人民的切身利益，保卫共和国人民的根本利益，而且还面临着另一个更为重要的政治任务：如何把人民主权与国家主权从理论上分开，学习在竭诚代表和维护人民主权这一政治合法性的同时，把共产党的政治领导与苏维埃的政权领导既区别又联系地统一起来。沿着这一新出现的理论与实践课题，中国共产党开始了从政治制度上衔接人民主权与国家主权的新探索。从1936年8月中共中央提出“建立民主共和国”的口号到次年2月把苏区工农民主政府改名为中华民国特区政府，从提出苏维埃政制到倡行 “三三制”政权原则等等，在中国共产党开始探索建立和行使国家主权的重要历史阶段，党的政治领导权始终是根本性的核心领导力量。特别是具备宪法性功能的《陕甘宁边区施政纲领》，在其正式文件之中就明确称：“一九四一年五月一日中共边区中央局提出，中共中央政治局批准。” [22]新中国成立伊始，《共同纲领》即在序言中强调，中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小 资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权,而以工农联盟为基础,以工人阶级为领导。这些无疑确立了中国共产党在国家政治生活中的最高领导地位，赋予了她构成国家主权重要组成部分的政治职能。[23]（p38）直到党的八大，党确立了党代表大会常任制，才以正式政治制度的形式完成了衔接人民主权与国家主权的政治使命。
三、实现两种主权的政治功能
马克思主义执政党的两种主权特征是与她开辟的有别于其他形式的社会主义政治文明建设紧密地连接在一起的，只有通过党代表大会常任制的制度形式与运行机制，她才能建立起人民性与权威性相统一的新型国家政权。
马克思主义关于政治文明的表述最早可以追溯到1844 年。马克思在《关于现代国家的著作的计划草稿》第七条中写道:“执行权力, 集中制和等级制。集权制和政治文明。” [15]（p238）这说明，社会主义政治文明与权力过分集中的政治制度是相对立的。马克思主义政党在解决政权建设方面有一个其他任何党派所不具备的“法宝”，那就是其建党的自律性，方式就是党代表大会常任制。因此，党代表大会常任制是马克思主义政党的党建一般原理。一是确立党代表大会的性质和地位，是“党的最高权力机关”、党的“立法机关”。 [24]（p574-575）每年，党必须根据不断变化的国内外形势经常调整甚至改变党的方针政策，所以党的代表大会必须实行年会制，即每年召开一次。第一个共产党党章明文规定：“代表大会于每年8月举行。遇紧急情况中央委员会得召集非常代表大会。” [25]（p575）德国社会民主党是第二国际时期各国建立的28个工人政党中最强大、最有影响的党，党章中规定：党代表大会每年至少举行一次，每次大会的议事日程最迟应在会前六周公布，“在公布后十天内收到的提案，至少须有三分之一的代表赞同才提交讨论”。[26]（p17-18）当然，在党尚未执政之前要坚持年会制实有困难。1847建党之初曾经在半年时间之内举行过两次党的代表大会，1848欧洲爆发革命之后就无法召开党的代表大会，到1852年党终于被迫解散。但是1869年重新建立的德国社会民主工党，依然坚持马克思、恩格斯创立的党代会年会制（只是在反动政府于1878—1890年实行“反社会党人法令”12年期间有8年被迫停开）。以至1892年9月，恩格斯(Friedrich Engels)在致德国社会民主党领导人奥·倍倍尔的信中还指出：“应当坚持每年召开一次党代表大会。即使为了遵守党章，你们执行委员会（指德国党中央执委会）也必须这样做；……而且，让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般来说也是重要的。这样做任何时候都是必要的”。 [24]（p474）可见，马克思、恩格斯对工人阶级政党建设的重要原则极端重视，从早年到晚年一直坚持党代会实行年会制即党代表大会常任制。二是确立议行察分权的基本原则。巴黎公社原则之一是，“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关” 。[25]（p375） “议行合一”的领导体制，是指代议机关与行政机关的关系，而非党与其他国家权力机关的关系。
列宁(Владимир Ильич Ленин)第一个认识到党内权力分权与制衡的必要性与可行性。他提出，党的中央委员会应成为党的决策机关，同时，党内还应设立一个执行委员会，是执行机关。他强调，要建立一个与中央委员会“平行的监察委员会”，使它“享受独立的权力”。按照列宁的设想，执委会是一个执行机关，纪委是一个监督机关；监督机关和执行机关都向对其授予权力的党内权力机关负责，中央委员会与监察委员会同时向党的代表大会负责。列宁在向俄共党的第十二次代表大会提出的建议中指出：“我党中央全会已有发展成为党的一种最高代表会议的趋势。它现在平均每两月至多开会一次，至于日常工作，大家知道，则由我们的政治局、我们的组织局、我们的书记处等等以中央委员会的名义处理。我认为，我们应当走完这条已经走上的道路，把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两月开会一次，有中央监察委员会参加……我们的中央委员会就会同中央监察委员会一起最终走上这条道路。” [27]（p374）“党的最高机关应当是代表大会，即一切有全权组织的代表的会议，这些代表作出的决定是最后的决定。” [28]（p154）列宁思路非常明确，使决策、执行和监督的三方权力有机分权与制衡，是马克思主义政党在执掌国主权时必须分权制衡思想的重要表现。而其后由于斯大林奉行“个人崇拜”式的高度集权政治制度和运行机制，基本上否定和抛弃了党代表大会常任制，党的领导变成了个人领导；因此，党不仅离人民主权的政治合法性越来越远，而且最终也丧失了对于国家政治生活的政治领导权即国家主权。
可见，党代表大会常任制不是当代共产党人的发明创造，而是马克思主义政党具有的优良品质，并曾形成了有别于其他任何阶级政党的党建光荣传统。1956 年9月16日，邓小平在八大修改党章的报告中，正式提出了党代表大会常任制的问题：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。……代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。” [29]（p233）八大以后，由于党内民主生活出现不正常现象，党代表大会常任制没能再继续实行，以至酿成十年文革的内乱悲剧。但是，“如果对外部的、超然的、标准的这种批评被接受的话，立宪政体的建立和垮台就取决于人民自我限制的能力。如果没有外部标准作为限制共和国公民的基础，立宪政体的根基就必须是自我限制的人民的统治。” [30]（p159）中国共产党的确具备这种通过“自我限制”而达到融通、衔接人民主权与国家主权的政治品质。十一届三中全会以后，中共又开始了把党内民主建设与对党内过分集中权力实行分权与制衡这一宪政民主政制的重新探索。上个世纪八十年代以来，重视和倡导党代表大会常任制并展开此项试点工作。党的十六大政治报告强调“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，[18] (p50)从而，此项工作进入了一个新的发展阶段。中国共产党把马克思主义政党的代表大会年会制与党代表的常任制结合起来，形成了党代表大会常任制——一个必然可以使党内民主得到重大发展的重大改革制度，[29]（p233）其主旨即在于对于过去曾经党内权力过分集中的现象进行反思。对权力进行分权与制衡是宪政政制的主要精神，但西方政治制度中的重要成果——宪政政制——并没有从根本上解决宪政与民主相统一的矛盾。“宪政只是迈向民主的第一步,其本意和直接目标在于自由而不是民主,宪政不能保证人民成为国家主人翁。” [31]而党代表大会常任制最突出的政治思想价值在于，它把党内民主与分权制衡的宪政价值有机科学地结合起来，从而把人民主权与国家主权辨证地统一起来。这是所谓“革命遗产”与“宪政遗产”相融合的现代政治现象：“要真正理解革命遗产和宪政遗产之间更大论战中两方面变化的命运，我们必须特别注意革命运动本身宪政化的一些最初步骤。正是在这里从革命的传统向宪政的传统的转变最为明显。” [3]（p238）党代表大会常任制试点工作是一项极其复杂、敏感的当代政治现象和政治行为，它是基于党内民主建设，并对党内过分集中的权力进行宪政意义上的分权与制衡，具有重大的宪政民主价值，是当代社会主义政治文明创新发展的成果。
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