[摘要] 由于党内民主具有主导性、先导性、示范性、整合性及可操作性等性质和特点，因而党内民主可以成为中国政治民主化的突破口。而党代表常任制已被视为发展党内民主的突破口，这可以认为党代表常任制有可能成为中国政治民主化的突破口。但是，应对有关党代表常任制进行深入的研讨。
[关键词] 中国共产党；政治民主化；党内民主；党代表常任制
党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标。但是毋容讳言，对于这一重要目标的具体内容及其实现途径尚存在争议。关于推动民主政治建设，中国学界长期以来形成了三种不同的理论逻辑：其一是自下而上的学理设计，即以基层民主主要是村民自治为典型代表的基层民主来推动人民民主的发展；其二是自上而下的改革思路，即通过改革中央的政治体制从而形成从中央到地方渐次推进的政治体制改革以实现政治民主化；其三是以党内民主来示范和推动人民民主的思路。我们看到，这后一种思路特别是在十六大以后，不仅已经成为一种主流意识，而且由于其具有操作性强的特点，已在实践中开始步入具有实质性意义的阶段，这就是正在推行的党代表常任制的试点。
那么，党代表常任制能否成为推进党内民主的突破口?进而以党内民主来示范和推动人民民主是否能成为推进中国政治文明的突破口?本文拟先讨论后一问题，再讨论前一问题。因为只有后一问题得到了肯定的回答，讨论前一问题才有意义。
一、党内民主是推进人民民主的突破口
以党内民主推进人民民主，是由党内民主与人民民主内在的统一性、关联性和互动性决定的。党内民主是人民民主发展的政治前提，是人民民主的首要推动力。
(一)以党内民主推动人民民主是我党的一贯思想和经验总结
早在上个世纪60年代，邓小平就指出民主的局面要首先在党内造成。十一届三中全会以后，邓小平多次强调，要把过去民主的传统“扩大到全党、全军和全国各族人民中去”，并把民主看作是“实现国家现代化的政治基础”，表达了用党内民主推动人民民主、建设社会主义民主政治的思想。党的十三大在总结历史经验的基础上明确指出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。” 党的十四届四中全会把发扬党内民主以推进人民民主，确立为社会主义民主政治建设的一条重要途径。江泽民同志在庆祝建党80周年的讲话中再次强调，要“通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展”。由此可见，以党内民主来推动人民民主的发展，是我党长期以来的一贯思想，是党经过长期实践得出的基本经验。
(二)以党内民主推动人民民主是由党内民主的性质决定的
这是由党内民主的主导性、先导性、示范性和整合性的性质或特点决定的。中国共产党法定的执政党地位，使党在国家政治体系中处于核心领导地位，加之党政尚未分离的政治体制现实，决定了党内民主对人民民主的主导性和先导性。党内民主的意识、理论、制度和经验，将是主导、引导和推动人民民主的主要内容。
党内民主的示范性是由我党的先锋队性质决定的。新党章明确提出我党既是中国工人阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队。党的先锋队性质表明：中国共产党是由全国的先进分子组成的，是全社会全体人民的表率。就全国而言，人民的民主意识、民主习惯还有待培养，文化水平还参差不齐，因此发展人民民主需要一个循序渐进的过程，这个过程即如有的学者提出的“先精英后大众” 的民主发展途径。我党是中国最大的社会精英组织，首先在党内发展民主，国人民起表率作用，具有必然性。同时，发展党内民主，也具有可行性。因为与全国人民比较而言，中共党员的整体文化程度是最高的，他们的民主意识较浓， 民主要求较高；另外， 中共党员在国家政治生活、社会生活中发挥着先锋模范作用，首先在这部分人中间发展民主，易于施行，易于见效，也有利于保持社会的稳定。
党内民主的整合性，也是由中国共产党的宗旨和性质决定的。从理论上讲，中国共产党是全中国人民最根本利益的忠实代表，但要付诸实践，仅仅靠领袖集团的英明是不够的，甚至可以说是不可靠的，要使中国共产党始终地、坚定不移地忠实代表全中国人民最根本利益，只有充分地实行党内民主才是最可靠的保障。特别是在当今中国社会的转型期，惟有在党内充分发扬民主，广泛反应社会各阶层、各利益集团的利益诉求和愿望，才能使中国共产党有较强的社会利益整合功能。同时，也只有使处于转型期的反差极大的社会利益诉求得到充分的整合，发展人民民主才能落到实处，才有可靠的基础。
(三)以党内民主推动人民民主是发展党内民主的可行性决定的
一项整体性、战略性的改革，不仅要有可能性，而且要有可行性，即成本低、风险小、效益高。党政的彻底分离，无论从政治学理论上讲还是从中国的政治现实来看，都具有应然性，因而被学界很多人视为中国政治体制改革的突破口，但一当落实到操作层面，其风险性、高成本性和复杂性就会立即使人们裹足不前。村级民主选举也是学界寄予厚望的政治体制改革突破口，且具有实然性，但它并不必然引起整个政治体制的连锁反应，对全国的民主化建设推动的力度不够大，亦即效益太低，因而也很难成为中国政治体制改革具有可行性的突破口。发展党内民主，其风险小、成本低想来是没人怀疑的。引起人们争议的是其效益性。本文试图对以建立党代表常任制为突破口的党内民主建设的效益性做一点论证。
二、党代表常任制的历史考察
(一)党的代表大会常任制的提出
早在1956年4月28 日，毛泽东同志在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中就提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。” “设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有10年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。”
1956年9月，在党的第八次代表大会上，邓小平作的《关于修改党的章程的报告》在我党历史上第一次系统地提出和阐述了党的代表大会常任制问题。他说，要“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制、多少类似各级人民代表大会那样”。
“这三级代表大会一律每年开会一次。”邓小平对这个问题着重指明了以下几点：首先，实行代表大会常任制是把党的民主生活提高到更高水平的“一项根本改革”。其次， “代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”。第三，“党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大会的会议也就可以开得简便一些。” 第四， “按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。” 第五，“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”。最后，他指出： “这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”1956年11月，中央作出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，1957年10月，中央又作出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会(除西藏外)和1500个左右的县(自治县、市)从这届起都实行了常任制。
党的“八大” 提出了党的代表大会常任制的问题，主要包括两个方面：一是代表常任，任期与党委相同；二是代表大会实行年会制，即每年召开一次党的代表大会会议。由于众所周知的原因，党的代表大会常任制后来没有坚持下来。
(二)党代表常任制的现实形态
在1988年，浙江椒江区和绍兴市较早试行党代表常任制，这里建立了党代表常任制，明确代表的任期与区委、市委相同；实行代表大会年会制，使代表大会成为同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。通过划小选区和改变选举程序使代表的产生具有竞争性；根据党代表常任制设立区委、市委工作规则等等。
2002年中组部研究室在调查报告中指出： “椒江区的实践证明，试行党代表大会常任制扩大了党内民主，有利于决策的民主化和科学化；建立起了有效、广泛的监督制约机制，推进了班子自身建设；密切了党群、干群关系，增强了党组织的凝聚力和战斗力。” 椒江区自己认为，党代表常任制的建立，最根本的是在党内形成了良好的权利制约机制，有利于解决党的领导机构和领导人无人制约和无法制约的问题。
根据十六大报告精神，把党代表常任制试点从区县一级扩大到市地一级，已经形成气候。一方面试点规模在扩大，另一方面在党代表产生机制、权利以及党代会的职权等具体内容上也屡有创新。
在四川雅安，不但把党代表的职权向闭会期间延伸，还增设了党代表在党代会期间的两项职权和闭会期间的七项职权——包括党代会增补和罢免党委委员、纪律检查委员会委员等实权，使党代表有足够的民主空间来参政议政。四川今年大范围试行党代表常任制，希望积累五种模式的经验，即市县乡三级联动型、县乡二级联动型、单一的县级常任型、单一的乡镇级常任型和企业党代表常任型。
(三)党代表常任制的理论考察
现代民主的典型方式是代议制，党内民主亦不例外。美国独立战争时期的民主主义思想家潘恩认为，“所有的人生来就是平等的，并且有平等的天赋权利。” “代议”就是由人民选举的代表去商议和处理国家事务，在代议制共和政府下，政府由人民选举产生，人民是主权者，人民委托自己的代表行使自己的权力。在民主选举基础上建立的代议制政府，将人民主权原则与实际的政治运作结合起来，成为“一种能够容纳并联合一切不同利益和不同大小领土与不同数量人口的政府”。潘恩关于代议制的制度构想，为美国资产阶级统治提供了重要的理论依据。
历史发展的实践表明，作为一种制度设计，代议制较为成功地解决了民主政治的实际运作问题。因为按照民主制的严格意义，民主制意味着全体人民对于政治的权力。而在现实的政治中，要让一个国家的全体人民都来参与国家的公共事务，这在操作层面上是无法解决的问题。对此法国启蒙思想家卢梭就说过：就民主制的严格而言，民主从来就不会有，因为我们不能想象人民无休无止地来讨论国家的大事。”因此，代议制的制度设计就从操作的层面，将人民主权的原则贯彻到政治实践之中。
马克思主义经典著作家在批判资产阶级阶级统治的同时，也肯定了代议制对于民主政治的意义，认为这是人类政治文明的进步成果。列宁在《国家与革命》一书中指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么是民主，即使是无产阶级的民主。”
可以肯定地说，代议制包括了“选” 和“议” 两个方面，选民不仅能选出自己的代表，而且能保证自己选出的代表能够“议”。而中共党内民主问题的要害是党员只能“选”(且这种“选” 尚缺乏公平性、选择性和竞争性)，而选出的代表不能“议”。人们形容过去的党员代表仅仅是“开一次会，鼓一下掌，举一次手，吃一次饭” 而已。从上述关于党代表常任制的历史和现实形态的考察来看，党代表常任制既能解决“选” 的问题，也能解决“议” 的问题，正好能解决现阶段党内民主发展所存在的要害问题。因此我们说，党代表常任制是发展党内民主的突破口，进而也可以认为是中国政治民主发展的突破口。
三、进一步推行党代表常任制的思考
江泽民同志在党的十六报告中十分强调地指出，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，做好新形势下的党的代表大会常任制工作已成为贯彻十六大精神的重要内容。但是，一方面，由于对党代表常任制的认识还缺乏广泛性和深刻性；另一方面，党代表常任制不仅在理论上存在争议，而且在试点和实践中也提出了种种疑问，因而社会对党代表常任制还认识不深，即使在党内也重视不够，或者说还没引起党内的震动。不少党员甚至于还不知党代表常任制为何物。
有鉴于此，笔者认为，当前有必要着重研讨如下问题：
1．实施党代表常任制，与人民代表大会是否有权力和职能的重叠?是否会使政治民主化的成本增加，且高到难以接受的程度?更为严重的是，是否会强化党政不分、以党代政的现实从而形成不利于依法治国和政治民主化进程的态势?
2．实践中的党代表制在全国所有的试点都停留在每年一次会议的形式层面，最多对党代表个人的行权略有尝试，而还没有向党代会常设机关的行权层面发展。在涉及科学分解党委权力，改革“议行合一” 领导体制，改变现行党内权力运行机制方面，没有实质性的进展。结果，试点的改革因失去动力而停滞不前， 因缺乏方向而流于形式，从而也因党员干部群众对其没有了兴趣而自行中止。也就是说，党代表常任制还仅停留在建立一个党内民意机构的层面上。那么，是否应坚决地以建立党的常设权力机关为目标来推进党代表常任制的试点呢?如果以建立党的常设权力机关为目标来推进党代表常任制将与党内现实发生什么性质和什么范围的冲突的话，那该怎样解决?
3．在理论和实践中，似乎都忽略了一个根本的问题，那就是建立党代表制，发展党内民主最根本的目的保障党员的权利，怎么以保障党员权利为基础来设计和建立党代表常任制?怎么以具体而详尽的程序和规则来规范制度运行的每一个具体环节和各政治主体的每一个具体的行为环节，使政治制度得以现实化?还有，既然党代表常任制的推行已被十六大确立为党内民主建设的重要任务，在宣传和舆论上怎么使全社会特别是全体党员都来关注党代表常任制的推行?有否必要在党内来一次较大规模的整党运动?从而一方面使全体党员特别是党的各级领导干部经受一次民主观念的洗礼，另一方面为党代表常任制的推行制造一定的民主氛围?
另外，诸如党代会年会的具体职责、党代会与年会的关系，党代会年会与全委会、常委会的关系，党代会、年会与人代会、政协会的关系，如此等等的问题。
总之，在注重试点的同时，有必要结合已有的经验，动员、组织党内外力量对党代表常任制进行深入的理论研讨。
