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西方学者对社会治理过程中民主的反思

  在马克思主义系统工程中,民主是一个必须加以探讨的理论主题;在有中国特色的社会主义建设中,民主是一个不可回避的实践课题。其实,民主是近代以来人类政治发展的主流取向,任何一个国家,在现代化的进程中,都必须对民主的问题作出回答。由于这个原因,对民主的问题需要有多视角的观察和思考。本文是阅读美国学者《后现代公共行政——话语指向》一书时所看到的一些关于民主的论述。该书的作者是两位年轻的行政学家,在政治学的研究方面并不专业,但是,在“后现代公共行政”的主题下,他们不能不对近代以来作为行政环境的民主作出反思,特别是他们对形式化的“环式民主”的批评,是我们所看到的关于近代民主制度的最形象描述,对于我们更全面地认识民主的实质,是有所助益的。                                       一、民主受到怀疑                   近代以来,民主既是一种信念,也是一种现实的制度,还是人们观察社会和思考群体关系的视角,在很大程度上,也是人们极力鼓励的行为模式。所有这些集中到一点,就是民主意识形态的出现,几乎所有的国家,都把民主作为一种事实上的意识形态而加以接受。一个国家可以在管理体制上进行集权式建构,但是,在口头上,无不把自己描绘成民主的捍卫者,只不过对民主的诠释有所不同而已。                   从20世纪80年代开始,西方国家出现了越来越多的对民主作出怀疑的声音。为什么会出现这种情况,其一,近代以来民主实践上的不成功引发了学者们的反思,特别是到了20世纪后期,当民主的意识形态在全球范围内取得了决定性胜利之后,民主的实践却失去了前进的方向,这就不能不让学者们感到忧虑;其二,历史的发展出现了新的转机,科学技术的发展以及人们的生活和交往方式的变革,都不断地呈现出人类正在从工业社会向后工业社会转变的迹象,在这种情况下,作为工业文明出现的民主及其思维和建构方式,都面临着全面“解构”的可能性,具有前瞻性眼界的学者们对民主产生怀疑,也是出于为后工业社会寻求治理方案的需要。                   曾经在多个部门担任过管理实践工作的法国学者卡蓝默深切地感受到:“面对建立合理合法的治理问题,建立民主机构的问题已经销声匿迹。治理不限于机构和规则,而是要包括整个复杂的社会实践。”[1] 这一判断在今天可能显得有些武断,很难为人们所接受,但是,我们相信,如果放在若干年后,也许人们就会将其作为一个准确的现象描述来看待。事实情况是:20世纪后期以来,民主的价值日益式微,为民主辩护的人越多,反而越暴露出它在合理性甚至合法性上值得怀疑的一面,当民主霸权主义者在国际社会强行推行民主的时候,简直就是在上演一场闹剧,阿富汗、伊拉克的现实就充分说明了这一点。当然,这种现象所表明的是近代资本主义民主的末日,如果抽象掉民主近代以来所具有的特定历史内容的话,那么,民主将会在更广泛的社会生活领域中发挥积极作用,可以设想,在未来合作社会的每一个层面、每一个领域,都会看到更高形式的民主。如果说中国的和谐社会追求将以合作的社会结构形式而被落实下来,那么社会主义民主将会在一切基本的方面不同于西方近代的资产阶级民主,将是一种扬弃了形式民主的实质性民主。                   《后现代公共行政》一书的作者对民主政治模式的质疑主要集中在反馈循环程序上,福克斯和米勒说:“那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论——它开始于个人倾向,然后集中于大众意愿,由立法机构编纂成法典,再由各级官僚机构来实施,最后由专门的选民进行评估——缺少可信性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性,并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。声名狼藉的政治—行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主。那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。这对于基层的人们来说,也是非民主的。况且,详尽阐述的规则并不能制约管理活动。宣传的规则越多,管理者越需要在这些规则中特别地选择一个系列。”[2]                   近代民主制度是在三权分立理论的基础上建构起来的,鉴于民意的代表机构是立法机构,而行政部门和司法部门既是立法意志的执行者又是相互制约的平衡者。民意的运行线索构成了一个循环圈,所以福克斯和米勒将其称作为“环式民主”。在《后现代公共行政》一书中,福克斯和米勒用了很大的篇幅揭示“环式民主”反馈过程的无效性。其实,不仅在反馈过程中存在着民主失效的情况,如果进一步追问的话,我们还可以提出这样的问题:在这一民主的“前摄阶段”是否就一定有效呢?比如,代表的生成就一定是充分代表性的实现吗?当然,这是一个政治问题,公共行政的研究可能不应涉及这一问题。但是,如果不在这个前摄阶段提出问题的话,又会置公共行政于服务目标不明确这样一个位置上。也就是说,如果民主政治在前摄阶段就已经是虚假的和不充分的,那么公共行政的全部努力只不过是为一种虚假的民主制度服务的。                   在20世纪,自觉的完善民主制度的行动一直没有止歇,特别是到了20世纪后期,西方国家不断地在各个层面上进行改革,以求通过每一个方面、每一个环节上的修补而完善民主。对于20世纪中诸多为了健全民主制度的改革,福克斯和米勒的评价是:“尽管传统理论的很多毒瘤都来源于那种环式民主,但改革的努力仍肯定该循环的有效性,并反而将官僚制拿来做替罪羊。”[3] 当然,福克斯和米勒并未打算要去替官僚制辩护,他们所要表明的态度是:应对民主制度本身进行审查,从根本上对民主制度提出怀疑,官僚制所暴露出的弊端有其自身的原因,但是,更根本的是由它所服务的民主制度引起的。毫无疑问,工业社会民主制度的无效,把政府置于进退维谷的境地。正如福克斯和米勒所指出的:“在管理人员系统内部,由于政治家为了将官僚机构控制在手中,而强加一些标准,如政绩评估等,导致了政治体制的失效,正是这些政治家们的渎职导致了立法危机,而公共服务改革则是对这些危机的弥补。由于从业的公务员被拿来做替罪羊,20世纪70年代民主怪圈的恶性循环,到了80年代达到了高峰。”[4]                   我们知道,从20世纪70年代起,“社群主义”是一个新的政治现象,即使在我国,也有大批学者衷情于它,甚至试图把它推荐给中国社会。然而,在福克斯和米勒看来,社群主义的公众参与理论无非是旧的民主模式的补充,它的主要工作是在环式民主的反馈阶段展开的,所以,受到“民主行政”幻想者的欢迎。福克斯和米勒揭示了这一社群主义设计的思想来源,“……环式民主也导致了社群主义这一替代物的出现,这种管理方式通过直接与公民接触而打破了环式民主的结构,公民参与、公民主义以及公共行政文化中的类似倾向代表了取代传统治理模式的一个强有力的竞争者。这些努力的主要力量在于,它们是哲学社群主义在公共行政方面的表现,是一种包含了根植于古代、中世纪和后现代思想的极具说服力的本体论、认识论和宇宙论思想的政治观。”[5]                   对于社群主义的参与治理模式,福克斯和米勒的评价是:“对于社群主义者来说,民主不仅是一个程序上的纠纷解决方式。公民需要参与到与他们的生活息息相关的决策的制定中来,因为这是完全从人的角度出发的社群主义目的论的一个重要方面。但从当前的情况看来,社群主义的理想遥不可及,不具有可操作性。”[6] 在一定程度上,福克斯和米勒是正确的,即参与治理不具有可操作性,除非是在社会治理过程中的那些微不足道的管理事务上,公民参与可能显得具有“重大的积极意义”,而实际上,这些管理事务既使没有公民参与,通过其他途径也可以做得很好。公民参与对于社会治理的“重大意义”就在于它没有意义,是一个可以用来满足公民通过参与治理的非治理需求的办法,是政治家、政府官员藉以安抚公众的工具。至于社会治理的重大问题,公民参与就变得根本不可能了,特别是在社会治理专业化、职业化以及对信息质量要求都很高的条件下,变得更加不可能了。但是,正如福克斯和米勒所宣称的那样,他们自己也是社群主义者,这一点妨碍了他们对社群主义主张的深入反思。其实,社群主义的参与治理主张也是既有社会治理模式的补充性方案,它之所以不具有可操作性,就在于它是依据既有社会治理体系的“中心—边缘结构”而作出的设计,同时,又试图颠倒这个结构的运行程序。其实,只要社会治理依然拥有“中心 —边缘结构”,参与治理就不具有操作性,至多也只是一些小打小闹的狂欢节日而已。如果社会治理的“中心—边缘结构”被解构、被拆除了的话,那么这一依据 “中心—边缘结构”而设计出的参与治理也就不再具有施行的价值了。                   回顾无产阶级革命的社会主义实践,我们看到,马克思主义经典作家对近代资产阶级民主的虚伪性给予了充分的揭示,无产阶级政党为了确立起一种不同于资产阶级民主的民主制度,提出了一条民主集中制的原则,建立起民主集中制这一制度。但是,毋庸讳言,这一制度设置主要是作为党内生活的制度和体制确立起来的,在治理国家和治理社会方面,如何落实这项制度,理论研究和探讨是很不够的,从事马克思主义理论工作的人,并没有尽起这项责任。因而,在实践上,我们一直没有找到一条可行的方案。也就是说,我们并没有找到如何在社会主义框架下施行民主的方案,以至于为一些学者对西方资产阶级民主表现出无限向往的态度留下了空间。对于社会主义民主制度建设来说,马克思主义理论家需要表现出对近代以来资产阶级民主进行怀疑的理论勇气,需要根据人类社会进步的现实去积极探索替代近代以来资产阶级民主的可行方案。

                                      二、民主走向了反面                   我们知道,在古希腊确实出现过“民主”这个概念,但是,它与今天的涵义是不同的。比如,在亚里士多德那里,民主是指人民的统治,它的参照物是僭主政治。到了18世纪的启蒙思想家那里,民主是作为限制政府的原则而提出来的,即要求政府以人民为主人,政府应服务于人民的利益实现和财产的保有。然而,到了20世纪后期,民主的含义发生了根本性的改变,它是一种游戏规则,是政治家利用这一规则去煽动、利用公众的手段。因而,民主完全成了政治运作的工具。对于一些强国来说,也是用来颠覆弱小国家的工具。                   哈耶克对民主的认识是非常深刻的,他说:“民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值……民主很可能是实现某些目的的最佳方法,但其本身却不是目的。”[7] 进而言之,民主无非是社会治理手段中的一种,它不应被绝对化,每一个社会都需要根据自身社会治理的需要对民主的手段做出选择,人们没有理由说一个社会必须使用民主的手段去进行治理。解读工业文明所能得出的基本要义就是个人利益至上,工业文明本身就是以工具理性为特征的文明,工业社会的治理体系所体现出的是工具理性,一切设置都具有工具性的特征。民主也是这样,它无非是一个工具,是服务于个人利益实现的工具。也就是说,近代社会的现实是:“我们的民主机构、经济回报体系、立法体系、伦理体系以及学术传统都不自觉地把自足个体自我设定为自己的基础。个体可以自由选择并要对此负责;个体有独立见解。”[8] 总之,个体是整个社会的中心,在观念形态中,个体中心主义也有着不可动摇的霸权地位。如果说民主既是一种机构又是一种普遍的原则和意识形态的话,那么它无非是个体赖以实现自我的工具。                   民主选举是民主制度以及活动的基本内容,从现实来看,尽管社会的构成变得更为复杂,利益分化愈趋严重,但是,自诩为民主制度的选举却越来越背道而行了。“参加职位竞选的候选人很少在提出一系列替代性政策的基础上进行竞争。形象比实质更重要,否定性的竞争以及对改革、旗帜和黑人种族主义等象征形式的利用,是今天这个国家的竞选的艺术。参加选举班子、公共关系的领袖、广告顾问以及风格设计师比政策分析家更重要。”[9] 不同党派的候选人并不真正关注政策上的改革,而是极力利用形式民主的手段,把选举运动作为粉墨登台竞技的闹剧。在民主蜕化为演出活动的时候,人们何以寄望于政府来承担起社会治理的责任呢?所以,一方面,由于社会的发展以及复杂性和不确定性的迅速增长而对政府提出了更高的要求;另一方面,政府则沉溺于民主的嬉闹而与社会的现实要求越走越远。结果,民主自身的声誉必将受到损害,甚至人们会发出疑问,民主是否是一种合适的社会治理方式。其实,结论是很清楚的,形式民主根本就不应被视作为民主,它在社会治理中所发挥的积极意义远不如消极影响大。                   福克斯和米勒在描述民主的选举过程时指出:“理智地考虑,人们不会因为某一具体的政策而不投某一个候选人的票。大多数人根本不参加选举,即使他们参加了,这种狭隘的、胜者为王式的两党选举制在充分代表公民特殊的政策意愿方面,也只是一个极钝的工具。某一个政治家在整个国家面对的纷纭复杂的问题上所采取的华丽包装很少会完全代表某一特定投票人。对个别问题的表决进一步减少了这种可能性,即立法者的日常投票是受选举过程的规则刺激的。”[10]                   同样,在何种程度上根据民主程序而产生的政府能够代表选民的利益呢?福克斯和米勒的描述有助于我们认识这种政府。福克斯和米勒说:“在选举过后,政治野心家所结成的联盟更多地受到议会游说者和相关利益团体的影响;这种压力团体体系是由政治家—野心家们的需要来支撑的,如为选举多做贡献,多说赞美之词,或为竞选提供良好的奖金支持。以政党为基础的选举也无法保证特定的政治立场。联盟会随时提出一些不连贯的政策,因为他们试图要随机应变以吸引立法上的多数。模糊两可的、自相矛盾的、令人困惑的指令会让官僚们苦不堪言,因为他们要策略性地寻找出一种对策来不偏不倚地将它付诸实施。”[11]                   由此可见,在现代社会,由于这样三个方面的因素决定了民主的社会治理方案并不能真正得到落实:其一,民主的制度并不真正支持民主,特别是它的“多数决”的原则即使在微弱多数的情况下,也以代表全体的结果出现,事实上,当胜者宣称自己代表全体选民的时候,恰恰是违背甚至压制多数人的意志。如果考虑到并不是全体选民都会参加投票的话,那么受到压制的就真正是多数了。其二,政治野心家在操纵民主,把民主这一形式作为可资利用的工具,他们在自己所控制的话语权的基础上,利用每一个开展民主活动的场合,利用每一个人行使民主权利的机会,通过诱导甚至控制的方式而使之成为达成自己目的的工具。其三,所谓政治家,无非是利益集团的傀儡,他们表面上声称代表广大选民,而在公共政策制定的过程中,真正代表的只是利益集团,反映的是利益集团的意志。出现这种情况,是形式民主发展的必然结果,如果说民主这一政治生活方式在近代社会的早期,与中世纪的王权或教权专制相比是一个伟大的历史性进步的话,那么到了晚期资本主义,它的积极意义已经被消磨殆尽了。                                       三、社会治理民主的不可能性                   在政府的管理活动中,民主也是人们所渴望的管理形式,然而,福克斯和米勒却指出了一个公认的事实,在民主制度中,“目标的达成和政策的制定都有可能是为了有钱人、有良好组织的人以及那些竞选提供基金、买了媒体时间段的特殊利益集团的利益。拥有社会权力的人能确保特定阶层的人被排除在讨论之外,剥夺了他们对事件提出不同看法的权利。由于各种原因被排除在辩论之外的人们对他们的诉求的价值无能为力。在那些被排除的人中,也有处于传统标准下的公共行政人员。那些包括了不再受体制限制的公共行政人员在内的、有真正诉求的人们在公众对话中应该能证明其诉求的合理性。不再受体制限制的公共行政管理人员是群体的一部分。”[12]                   对于这种情况,福克斯和米勒作了批判性评论。他们说:“像这样的政策网络并不总是模型的完善运用。强有力的参与者经常可以排除那些不那么有力的参与者;有时候,动机不是别的而是自利;很多政策建议仅仅是自我扩张的伎俩;提出的主张也不一定是真诚的。”[13] 所以说,现代民主制度“在很大程度上讲,人民的愿望和需要都被操纵了。并没有所谓的独立形态的大众意愿。新闻媒介,特别是电子媒体是广大人民获得信息的渠道,它们因受到操纵而更为关心娱乐、嬉戏以及兜售广告时间,而政治上传播信息的作用次之。”[14]  如果把福克斯和米勒的论述与中国台湾地区的所谓民主政治进行比较的话,我们就看得更清楚了,它的选举人以及胜选者的执政方式,都对民主作出了何等程度的讽刺。                   从逻辑上看,民主是与社会治理者的责任联系在一起的,民主意味着权力的制约和完善的监督机制,能够保证社会治理者承担其岗位和职位上的责任。事实上,正如福克斯和米勒所说,“民主代表责任制的反馈循环圈既不是代表制的,也不是民主制的,还不是负责任的。即使它们具有其中某一种特性,它也仅仅是通过本就繁杂的法律条文的繁殖不完满地把政策‘发布’给‘目标’。而且,在封闭的、具有严格界限的组织及官僚机构内,命令链几乎没有政策解释和改革的有效机制,也无法以任何方式被可行的民主理想所接受。”[15]                   近些年来,民主在向行动方案的转化过程中把参与治理推向了前台,人们对参与治理抱持极大的热情,可是,在参与治理的过程中,“缺少参与精神的参与者由于无法把握讨论的进程,因而无法真正参与其中。心理上对讨论的远离使这些人失去了深入理解讨论中那些微妙或细微之处的能力。一段时间后,其他的参与者已经倦于再去阐述某些东西。而这些东西,如果这些聆听者留意的话,可能就是他们期待已久的。冷漠使这些参与者不再有参与的能力,这并不是冷漠本身的错,而是由于话语能力根本上出现了问题。”[16] 所谓“话语能力根本上”的问题,归根结底还是参与模式的问题,在民主理念引领下,参与是一种纠正自上而下决策的无可奈何的补救方案,民主话语的局限性决定了参与模式在公共利益实现方面的不足和缺陷。虽然参与治理赋予了近代形式民主以部门的实质性内涵,但是,只要它依然受制于民主话语(其中,主要是思维),就不是有着良好前景的方案。                   关于这些问题的解决,福克斯和米勒所提出的是“话语民主”的方案,在某种意义上,这是对哈贝马斯的复述。我们看到,虽然他们的解决问题的方案没有多大参考价值,但是他们提出的问题是有意义的,我们对后工业社会治理体系的思考,其实所要解决的也是这些问题。托克维尔曾经看到,自由、平等、民主等信条“不仅是法国革命的原因,而且……是大革命最经久最实在的功绩”。[17] 近代以来,几乎所有国家的革命都是在自由、平等、民主的旗帜下展开的。但是,当民主的制度建立起来之后,人们却并没有真正享受到自由、平等的生活,就如卢梭批评英国的代议制时所说的:“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。”[18]                   就中国而言,梁启超曾说:“中国数千年之腐败,其祸极于今日,推其大原,皆必自奴隶性来;不除此性,中国万不能立于世界万国之间。而自由云者,正使人自知其本性,而不受箝制于他人,今日非施此药,万不能愈此病。”[19] 为了实现祛除“奴性”的理想,自然地就想到了民主。到了“五四运动”,中国举起了“科学”和“民主”的旗帜,希望藉科学和民主去创造一个自由的世界。然而,在西方国家近代社会的建构过程中,科学与民主其实是指一个东西,只是近代社会制度的两个不同的名称,或者说,是它的不同面相。正是由于西方近代社会片面地在科学的道路上行进,因而不能提供更为充分的自由。科学的功能在于揭示必然,道德的功能在于弘扬自由。工业社会是科学高歌猛进的社会,它在揭示自由的障碍方面取得了积极进展,但在创立实现自由的设置方面,做的还远远不够。只有当这个社会得以重建的时候,即在科学与道德两块基石上来加以重建的时候,才会更加逼近人类所追求的自由目标。当前正在发生的后工业化的过程则预示着一个道德发挥着主导性功能的社会将要来临,在这个社会中,社会设置是依据道德的重建,因而将为自由的实现提供充分的空间。特别是在后工业化与全球化交织在一起的情况下,一国内部的道德自由也是国际关系的基础。如果一个国家用科学排挤了道德、用民主压制了自由,那么它在国际上就会以霸权的姿态出现。就此而言,观察西方学者对民主问题的反思,对于如何选择我们的行动,是有启示价值的。                   如果超出《后现代公共行政》一书,在更大的背景来看的话,可以发现,近一个时期,西方学者把全球化看作是对民主的挑战,担心全球化由于资本在全球流动更加方便而产生出更大的跨国集团,而这些跨国集团可能会把私人组织的集权形式重新加予公共领域,甚至直接干预公共生活和国际事务,从而使近代精心培育起来的民主制度扭曲和变形。应当承认,引起这种担心的现实及其迹象都是值得重视的,这种担心本身也是可以理解的,但是,如果从这种担心出发去思考捍卫民主的方案的话,那是没有必要的。就形式化的民主而言,它是适应工业社会及其市场经济需要的治理体系和治理方式。当然,学者们习惯于回溯到古希腊的雅典,其实,是因为学者们对雅典政体作出了现代诠释,我们才在那里看到了民主。或者说,古希腊所出现的民主与近代成长起来的民主是不同的,有着不同的内涵和形式。我们在近代社会所看到的民主,只能存在于一个开放的却又是有限开放的社会,一旦社会发展到一个充分开放的阶段,民主作为一种社会治理形式就不再适用。由此看来,全球化对民主所构成的挑战,包含着这样一种暗示,那就是人类需要建构一种新的治理体系,用以取代民主所代表的社会治理体系。在未来的社会治理体系中应当包含着民主的内容,但是,不能归结为民主,即不是把民主作为一项最高的原则来加以捍卫和实施。对于当代马克思主义理论的研究来说,如何回答民主问题上的各种歧见,需要有发展的观点,需要立足于现实,即从历史发展的现实中去发现那些带有规律性的因素,去自觉地预测民主的走向。只有这样,才能为人类社会的变革作出理论上的贡献。                 来源:《马克思主义研究》2007年第2期  来源日期:2007-9-1   本站发布时间:2007-9-1

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