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农民工的法律地位及劳动权保护问题探讨

  摘 要:农村劳动力的转移产生了农民工这样一个特殊群体。农民工是具有农村户籍的、通过劳动合同与用人单位建立起劳动关系的劳动者。农民工与城镇劳动者法律地位平等。农民工的劳动权涵盖了与工作相关的诸多内容,但在现实中难以实现且屡屡受到侵害。农民工劳动权的实现,依赖于国家、单位和农民工自身,在目前丰富的立法资源下,最终依赖于执法以及司法的监督和保障职能。
  关键词:农民工; 法律地位; 劳动权; 劳动法。
  近年来,农村劳动力转移问题已成为经济学、社会学等诸多社会科学领域关注和研究的重要问题,并且取得了很多成果。作为农村劳动力载体的农民,则成为劳动力转移中的核心问题。在国家的有关政策文件及新闻媒体中,这些转移的农村劳动者有了一个通俗的称谓———农民工。本文从劳动权的角度,对农民工的保护问题进行探讨。
  一、农村劳动力转移与农民工群体的形成。
  农民工群体的形成是伴随着中国工业化、城镇化和改革开放的进程而产生和不断壮大的。确切地说,农民工的产生和发展与我国农村劳动力的转移密不可分。中国农村劳动力的转移大致经历了三个时期:
  第一个时期,从新中国成立初期到 1957 年。新中国成立初期,国家为了恢复社会秩序,争取城市工人阶级的支持,在主要的现代工业部门建立了终身就业和雇主全部负担费用的劳动保险制度。[1]一方面,在国家大力发展工业政策的支持下,城市工人的工资、福利等待遇完全由政府提供保障,其生活水平远远高于农民,这吸引了农村人口向城市迁移; 另一方面,国家为适应快速推进工业化的需要,采取了让农村人口向城市自由迁移的政策,大量农民进入城市的工业部门。这是我国农村劳动力的初次转移,国家对此没有过多限制。
  第二个时期,从 1958 年到 1978 年。由于新中国成立后大量的农村劳动力涌入城市,城市就业机会相对减少,城市的应对准备和吸收能力明显不足,原有对农民工的宽松政策有了改变。1958 年,以《中华人民共和国户口登记条例》的颁布为标志,中国开始了严格控制农村人口向城市迁移的政策,农民的生产活动范围被控制在农村,并由此形成了城乡分割的二元体制。在此二十年间,农村劳动力转移较少,中国的城市化进程基本处于停滞状态,而农村也丧失了快速发展的机会,农民生活水平普遍低下。
  第三个时期,从1978 年至今。这一时期又可分为两个大的阶段: 第一阶段是 1978 年到 2002年间,随着农村联产承包责任制的实施,农村经济得到发展,大批从土地上解放出来的农村剩余劳动力涌向城镇,其间出现了三次大的民工潮。数字显示,外出流动打工的农民工从 20 世纪 70年代的几百万上升到80 年代的三千万再到90 年代的八千万,21 世纪初达到 1. 3 亿,成为城镇化建设的主力军;[2]第二个阶段是 2003 年至今,农民外出务工进入了一个新的发展时期。国家为了统筹城乡发展,解决农民增收难的问题,对农民外出务工采取了一系列积极引导的政策。其中 2006 年的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提到农民工权利的保护,涉及农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障等内容。在一系列倾斜政策的引导和保护下,全国农民工数量每年增加 600 万 ~ 800 万人。[3]我国进入了由二元经济向一元经济转换的新阶段。
  从农民工这一群体的产生和发展历程可以看出,“农民工”这一特殊群体的形成和壮大是与我国特殊的制度变迁与社会转型密切联系在一起的。农民工是我国经济结构从传统的二元经济向现代一元经济转换、计划经济向市场经济转轨的过程中,快速发展、涌现出的一支新型劳动大军,是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。农民工的出现“是中国现代化运动中意义最为深远的进步,他们是激发农村社会变迁的重要动力源泉,也是中国农民现代化的开路人”[4]。农民工群体的形成和壮大,是中国由传统社会向现代社会转变的重要标志。在国家的有关政策文件中已确认,农民工已成为中国产业工人的重要组成部分。
  二、农民工的法律地位分析。
  农村劳动力转移为中国经济社会的发展作出了特殊贡献: 农民外出务工已成为扩大就业、增加收入的主渠道; 农民工已成为支撑中国工业化发展的重要力量; 农民工已成为促进城市建设与繁荣的生力军; 农民外出务工已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式; 农民外出务工已成为促进改革的推动力。
  [5]然而,正是这样一个有着特殊贡献的群体,在法律地位上却缺乏明确的界定,以至于进入城市的农民工的基本权利在现实中无法实现且屡屡受到损害。农民工作为现代城市社会中一个数量庞大的弱势群体,其就业权、劳动报酬权、休息权、社会保险权等权利经常受到社会的忽视,从而导致了诸多社会矛盾和社会问题的产生。因此对农民工的法律地位进行分析从而获得法律上的保护显得尤为必要。
  ( 一) 农民工概念的界定。
  “农民工”的称谓在我们的生活中屡见不鲜,如新闻媒体中常提到“为农民工讨要工资”,“农民工权益保障”等内容。在国家的有关政策性文件中,也经常使用“农民工”这一概念,如在近年来的“中央一号”文件中,“农民工”成为官方对进城务工农民的法定称谓。甚至在立法中,农民工上升成为一个法律概念。如 1991 年国务院颁发的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》中使用了农民工这一概念,不过这里所使用的“农民工”是“农民合同制工人”的统称; 近来的一些地方立法中,农民工作为法律概念也被使用,如山西 2007 年 7 月 1 日实施的《山西省农民工权益保护条例》,该条例明确界定了农民工的范围。从农民工概念的使用可以看出农民工这一特殊群体受关注和受重视的程度。那么到底怎么来界定农民工的概念?
  农民工群体的形成表明,农民工是在我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一批新型劳动者。之所以是新型劳动者,是因为农民工不同于传统的城镇工人。他们的户籍仍在农村,主要从事非农产业。他们有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性强,有的则长期在城市就业,具有相对的稳定性。农民工的特殊性即在于其本源身份的特殊性。城乡经济效益的差异促使他们摆脱农村向城市迁移,但传统户籍制度的壁垒一定程度上阻碍了农村劳动力的自由转移,他们难以融入到城市中去,成为农村传统体制和城市现代体制之外的边缘群体。“农民工”的称谓同时表明了这一群体的边缘性: 他们既不同于工人也不同于农民,或者说,他们具有工人和农民的双重性。
  由上可以看出,“农民工”是一个具有丰富内涵的概念。从构词上说,“农民工”是农民和工人的结合,是一种身份与职业相结合的称谓,从职业上看,他们是工人; 从身份上看,他们是农民。结合农民工这两个特点,从劳动法律的角度,我们可以对农民工下这样的定义: 农民工是劳动关系的一方当事人,是指具有农村户籍的、通过劳动合同与用人单位建立起劳动关系的劳动者。
  值得一提的是,从农民工概念的归属及发展上看,农民工仅仅是一个过渡性概念。如前所述,农民工是我国社会转型期出现的一个特殊社会阶层。随着我国工业化、城市化和农业现代化目标的实现,农民工这一特定群体会逐步消失。
  ( 二) 农民工的法律地位。
  农民工是我国制度变迁和社会转型中所产生的特定群体,由于农民工包含了计划经济时代的烙印,也夹杂着户籍管理制度的因素,因此有必要从法律上对农民工的地位进行明确。
  1. 农民工是劳动法意义上的劳动者。
  劳动者这一概念,在不同的社会科学领域具有不同的内涵。常见的社会学意义上的劳动者,是指在劳动生产领域或劳动服务领域从事劳动、获得一定职业角色的社会人。[6]由此可以看出,凡是参与实际的社会生产过程的人,都可以称为劳动者。在法学领域,劳动者有其特定的内涵。法学意义上的劳动者是指按照法律和合同的规定,在用人单位管理下从事劳动并获取相应报酬的自然人。7]自然人要想成为法学意义上的劳动者,需具备相关的年龄标准、体力标准、智力标准和行为自由标准。因此,法学意义上劳动者的概念比社会学上的更严格。
  在我国的二元经济结构向一元经济结构过渡、传统的计划经济向现代市场经济转轨的过程中,农民进入城镇从事产业工作,这种工作具备了劳动法意义上劳动的特点。首先,从与生产资料结合的方式上看,他们在劳动中不占有生产资料,通过自己提供的劳动力与用人单位提供的生产资料相结合,完成生产的过程。其次,从其主要的生活来源看,农民工或多或少放弃了以土地作为其主要生活来源的方式,代之以通过出卖自己的劳动力来获得劳动报酬,从而作为其主要生活来源。再次,从生产的方式看,他们的生产劳动已不再是简单的、独立的生产劳动,而是一种社会化的大生产,他们彼此联系,相互协作,共同完成生产任务。因此,农民工已经从农民阶级的一部分成为劳动法意义上的劳动者了。
  2. 农民工与城镇劳动者法律地位平等。
  所谓平等,是指“人或事物的地位处于同一标准或水平,都被同等对待”[8]。平等是现代法律的基本原则和主要价值之一,是法律正义和司法公正的核心要素,体现了人们对现实的批判和对理想社会的向往。农民工作为劳动法意义上的劳动者,他们与城镇劳动者的法律地位是平等的。
  《中华人民共和国宪法》第 33 条明确规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”,“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”,农民工和城镇劳动者作为中国的公民,在法律面前一律平等。宪法的规定为农民工和城镇劳动者享有平等的保护以及平等的法律地位提供了根本依据。
  《中华人民共和国劳动法》第 2 条规定: “在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者,适用本法”,“国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者,依照本法执行。”由此可以看出,劳动法并没有限定劳动者的身份,无论农村户籍还是城镇户口,只要与用人单位形成劳动关系或建立劳动合同关系,都是劳动法意义上的劳动者。
  《中华人民共和国劳动就业促进法》第 31 条规定: “农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”这是在劳动者就业方面的重要规定,进一步体现了农民工和城镇劳动者在享受具体劳动权上的平等法律地位。
  因此,不管是来自法理的应有之意,还是根本法的要求,抑或专门法的规定,无不表明农民工这样一个庞大的劳动者群体,其与城镇劳动者的法律地位是完全平等的。
  三、农民工劳动权体系的构成。
  ( 一) 劳动权的内涵。
  劳动权是公民的一项重要的宪法权利,是首先在西方国家出现的一个概念。我国宪法也明确规定了公民享有劳动权,但未对劳动权的概念做出解释。国内学者对劳动权的理解也不尽相同,归纳起来主要有三种观点:
  1. 狭义说。
  这种观点认为,劳动权是一项具体的权利,就是指工作权、就业权。如: “劳动权作为宪法规定的公民享有的一项基本权利,已在世界范围内成为通用的有特定含义的概念,其含义就是指工作权,即公民享有的使自己劳动力与生产资料结合实现职业劳动的权利”[9]; “劳动权又称做工作权,是指具有劳动能力的公民支配自身劳动力,并要求国家或社会为其 提 供 劳 动 机 会 的 权利”[10]; “公民的劳动权一词应理解为,公民在法律规定的条件下,能够享有平等的就业机会和选择职业的自主权”[11]。
  2. 中义说。
  这种观点认为,劳动权是公民、劳动者所享有的获得劳动就业机会并按劳动的数量和质量取得报酬的权利。诸如此类的观点有: “劳动权是指具有劳动能力的公民能够得到有保障并有适当报酬的工作的权利。劳动权在公民各项权利中占重要地位,通常被认为是一切民主自由权利的基础和劳动者借以生存的权利”[12]; “劳动权是指有劳动能力的公民,有获得工作和取得劳动报酬的权利”[13]; “劳动权是指一切有劳动能力的公民,有劳动和取得劳动报酬的权利。劳动权是公民赖以生存的基础,是行使其他权利的物质上的前提”[14]。
  3. 广义说。
  这种观点认为,劳动权是与劳动有关的一系列权利的总和。如: “劳动权是指包括与劳动紧密关联的劳动者的全部劳动权利”[15]; 劳动权是“法律赋予劳动者的与劳动相关联的一束权利,亦即由法律保障的劳动者能够获得劳动机会并通过劳动获得相关利益的权利”[16]; “劳动权是指那些具有人权属性的劳动者权利,包括团结权、集体协商权、集体行动权、社会保障权等”[17]。
  上述关于劳动权的不同理解在本质上是一致的,即劳动权是劳动者享有的一项最基本、最重要的宪法权利,这种权利和工作密切相关。劳动权作为相对独立的权利类型首先是一种法定权利,即劳动权是由宪法和法律加以规定并保障; 其次,劳动权是一种综合权利,涉及人身方面的权利、财产和经济方面的权利、政治和文化方面的权利,这种综合权利涉及人权的内容; 第三,劳动权与生存权和发展权紧密相连,劳动权的内容关系到劳动者的生存和发展,关系到社会进步,因此劳动权的保护至关重要。
  劳动权从西方的民主思想中萌芽,进而发展成为受宪法保护的重要权利,直到今天成为人们普遍关注的权利,劳动权已形成了具有丰富内涵的权利体系,涵盖了与工作相关的诸多内容。在国家本位观念、权利本位观念以及社会本位观念等不同理念下,劳动权被赋予了不同内涵。
  ( 二) 农民工的劳动权体系。
  由于劳动权内涵的丰富性、多样性,使得农民工劳动权被赋予了丰富内容,对农民工劳动权也有了不同理解。我们认为,农民工的劳动权应当是一个完整的劳动权利系统,包括基础性的前提权利如就业权、核心性的权利如报酬权、保障性的权利如社会保险权等一系列权利,正是通过这些权利系统合力的作用,形成对农民工全面的保护。
  1. 就业权。
  就业权是我国公民、劳动者的一项基本权利,农民工的就业权包括职业获得权、自由择业权和平等就业权。职业获得权是指农民工有获得职业的权利,包括国家为农民工的就业提供各种条件以及国家通过立法手段限制用人单位对农民工的解雇; 自由择业权是指农民工有自由选择职业的权利,也即择业自由,国家不能强制干预; 平等就业权是指农民工不分民族、种族、性别、宗教信仰等都平等地享有劳动就业的权利,禁止就业歧视。
  2. 劳动报酬权。
  劳动报酬是劳动者用自己的劳动成果换来的物质利益,包括工资和其他合法劳动收入。农民工的劳动报酬权包括标准确定权和报酬获得权。标准确定权是指农民工通过集体协商和劳动合同与用人单位确定劳动报酬的标准; 报酬获得权是指用人单位应当依据农民工所提供劳动的数量和质量以及劳动合同的规定,及时、足额支付劳动报酬,禁止克扣和无故拖欠。
  3. 休息休假权。
  休息休假权是我国宪法规定的基本劳动权,与劳动有密切的关系,是确保劳动者得以恢复劳动力,实现个人全面发展的权利。农民工的休息休假权体现在不能随意延长工作时间,延长工作时间应符合法律的规定。
  4. 职业安全权。
  职业安全权是农民工享有的保护其劳动过程中生命安全和身体健康的权利。任何劳动都伴随着一定风险,农民工的职业风险相对较高。
  为保障农民工的职业安全,用人单位应当提供安全、卫生的劳动条件,建立、健全劳动安全卫生管理制度,严格执行国家劳动安全卫生规程和标准,防止职业危害。在用人单位不提供安全卫生的劳动环境和条件时,农民工可以拒绝劳动。
  5. 职业培训权。
  职业培训是指以提高农民工直接从事各种职业所需要的专业技术、业务知识和操作技能为目的的一种培训制度,包括就业前培训和就业后培训。职业培训权是农民工的一项重要权利,通过职业培训,全面提高劳动技能。
  6. 社会保险和福利权。
  社会保险权是农民工因暂时或永久丧失劳动能力以及暂时失业时,依法享有的物质帮助权; 社会福利权,是指农民工依据国家制定的社会福利制度所享有的权利。社会保险和福利权,是我国宪法、劳动法等明确规定的权利,对于确保社会实现公正和促进社会稳定具有重要作用。
  7. 组织和参加工会权。
  工会是劳动者自愿结合的工人阶级的群众组织,农民工可以通过组织和参加工会,平衡和协调劳动关系,维护自身的合法权益。
  8. 民主管理权。
  这是指农民工享有的通过职工代表大会或其他形式,对本单位的生产经营管理工作进行监督和提出建议的权利。用人单位应通过各种途径,为农民工参与单位的民主管理创造条件,保障农民工的民主管理权。
  9. 提请劳动争议处理权。
  这是指农民工基于劳动关系的存在,在与用人单位发生劳动争议时,享有请求有关部门处理的权利。农民工的权利更容易受到侵害,赋予农民工提请劳动争议处理的权利,有利于通过法定途径解决劳动争议,维护农民工的合法权益,也有利于培养和提高农民工的法律意识。
  四、农民工劳动权法律保护的实现。
  农民工享有广泛的劳动权,农民工劳动权的实现,依赖于国家、单位和农民工自身。就农民工来说,应充分认识自己所享有的劳动权,珍视劳动权,应为实现劳动权去努力,只有这样,劳动权的实现才有内在动力; 就用人单位来说,在接收、使用农民工的时候,应努力创造各种条件,为农民工劳动权的实现提供尽可能广阔的空间,这是农民工劳动权实现的必要载体; 而作为国家,则应当充分发挥政府的监督和保障职能,为农民工劳动权营造良好的法治环境,在合力作用下,实现农民工的劳动权。
  然而,在现实条件下,这种合力的效果并没有发挥出来,或者说根本没有形成合力,农民工劳动权的实现似乎是一个遥远的梦,他们含辛茹苦改变着城市面貌,却要遭受不平等的对待; 他们任劳任怨创造着社会财富,却要为讨要维持生计的工资爬塔吊; 他们需要有尊严的劳动,却往往只有面对“血汗工厂”的无奈和悲伤。
  时下,有关农民工权益保护的讨论极为热烈,有人大代表提出,要为农民工这样的弱势群体立法,尽快制定出一部农民工权益保护法,而且现在有的地方,已经制定出了农民工权益保护的地方性法规。这种立法的动机是美好的,表明了对农民工权益保护的高度重视,然而是否有必要通过专门立法来保护农民工的权益,则值得进一步商榷。农民工的法律地位表明,农民工已经是劳动法意义上的劳动者了,前面所阐述的农民工的劳动权体系,也正是基于这一点而展开。农民工是劳动法意义上的劳动者,农民工有完整的劳动权体系,他们的劳动权在现有立法的保护上已经相当完善,我们所需要的,是把纸面上的权利变为现实中的权利,这必须要通过各种途径去落实。否则的话,即使有了新的立法,恐怕也只是农民工权利保障的政治宣言。
  因此,农民工劳动权的实现,不是立法问题,而是执法和司法的问题。目前,我国的劳动法律体系基本完备,与劳动法相配套的劳动就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法等已经实施,社会保险法、工资法等也正在拟定,这些丰富的立法资源是保护和实现劳动权的法定依据。
  至此,一切又回到了权利保护的老路上来,执法和司法的问题仍是我们长久面临的课题。
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