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中国城市土地招拍挂制度的异化与重构

  摘 要: 我国实行土地招拍挂制度的目的在于建立公平、公正、公开的土地出让环境,规范地方政府土地出让行为,优化土地资源配置。然而,制度变迁的累积效应却导致地方政府成本和收益预期发生变化,在既得获利机会面前,土地招拍挂逐步偏离了其制度初衷,成为地方政府追求短期经济利益的工具。要改变这种状态,可以考虑采取加大国家财政转移支付力度、丰富和完善土地拍卖机制等措施,从而削弱和消除制度变迁累积效应对地方政府产生的边际影响。
  
  关键词: 城市土地; 招拍挂制度; 异化; 重构。
  
  为了改变长久以来无偿、无期限的城市土地利用状况,提高城市土地利用效率,减少土地腐败现象,我国于20 世纪90 年代初开始了以“协议、招标、拍卖”为主要方式的城镇国有土地使用权公开出让制度改革。目前,招标、拍卖、挂牌( 以下简称招拍挂) 已成为我国城镇国有土地使用权公开出让的主要方式。与此同时,近年来与百姓生活息息相关的“地王、房价”等问题凸显,引起了社会各界的普遍关注。土地招拍挂的制度效果因地价持续攀升和土地出让金大幅提高而备受质疑: 土地招拍挂是政府建立公开、公平、公正土地出让环境的手段,还是谋取地方经济利益、扩大财政、与民争利的工具? 土地招拍挂制度的公益性体现在哪里? 其制度异化路径如何形成? 本文试图就上述问题进行探讨。
  
  一、土地招拍挂制度的公益性。
  
  一般地,土地招拍挂制度是指城市政府根据社会、经济和环境可持续发展目标,按照土地利用总体规划和城市规划,结合城市建设用地客观需要和土地供应计划,采取招标、拍卖或者挂牌的方式,将增量城市土地投入市场的一种土地有偿使用制度。早在 20 世纪 90 年代初期,我国就明确提出了招标、拍卖的土地出让方式。然而,由于认知水平、经验和配套制度的局限,招标、拍卖的公开出让方式在 90 年代并没有广泛推行。进入 2000 年后,随着土地储备、土地闲置等配套制度的相继建立,我国才真正开始着手建立国有土地使用权的招标拍卖出让机制。2007 年 9 月,《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的颁布,标志着在我国政府主导下,包括工业、商业、商品住宅在内的经营性用地招拍挂出让制度的最终确立。目前来看,我国土地招拍挂制度的公益性主要体现在两个方面: 一是制度缘起的时代背景,二是制度服务的现时目标。
  
  ( 一) 制度缘起的时代背景。
  
  20 世纪 90 年代以前,我国土地供给长期实行“无偿、无期限、无流动”的行政划拨制度。虽然自1990 年起,我国提出推行土地有偿使用制度改革,但是这一时期土地出让仍以划拨和协议为主,市场参与很少。协议出让的最大特点在于行政色彩大于市场色彩,即土地使用权的取得和土地使用权价格的确定不是通过市场机制下用地单位之间的竞价来决定的,而是更大程度上取决于地方政府的选择偏好和用地单位的寻租能力。由于没能充分引入竞争机制,协议出让导致了三方面的问题: 一是地方政府以开发、招商为名引发的权力设租、以权谋私、权钱交易等腐败现象频发; 二是协议地价普遍偏低,导致国有土地资产价值被低估,国有土地资产流失严重;三是由于协议出让的土地往往面积较大且闲置成本低,开发商不及时开发,土地闲置现象严重,土地利用效率低,造成了国土资源的浪费。可见,我国土地招拍挂制度缘起的公益性基础并非来自复杂的理论构建,而是针对当时土地出让和使用中存在的现实问题。
  
  ( 二) 制度服务的现时目标。
  
  2002 年 7 月,国土部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》( 以下简称《规定》) ,首次就土地招标、拍卖和挂牌的内涵、原则、范围、程序等问题做出了说明。《规定》明确指出,土地招拍挂服务的现时目标由三部分组成: 一是为用地单位建立公平、公正、公开的土地使用权竞价出让环境; 二是规范地方政府土地使用权出让行为; 三是优化城市土地资源配置。2007 年,随着工业用地被纳入土地招拍挂的范围之内,我国土地招拍挂制度最终确立起来。目前,全国大多数地区都已根据《规定》要求,建立起了具有地方特色的土地公开出让制度。
  
  土地招拍挂制度在推进中国城市土地有偿公开使用改革的过程中发挥了至关重要的作用。
  
  二、土地招拍挂制度的异化。
  
  我国在土地管理实践中采取的是属地管理原则,即通过不同政府间的“委托代理”设计,土地管理和收益的实际权力掌握在地方政府手中,国家只享有法律上的所有权。这样,土地供应的“国家垄断”演化为“地方政府垄断”。在这一过程中,受逐利性及其他制度变迁的叠加影响,土地招拍挂工作逐步与其应有的制度目标发生偏离,成为地方政府谋取本地经济利益的工具。目前,土地招拍挂的制度异化主要体现在以下四个方面:
  
  ( 一) 主体角色异化。
  
  2007 年修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》指出,我国土地招拍挂工作由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。然而,现实中多数地方国土资源行政主管部门并未担负起土地招拍挂的职责,而是将其交由当地土地储备机构承担,即由土地储备机构在完成土地收购、开发、储备后统一供地。随着地价不断上涨,不少土地储备机构难以抗拒巨额利益的诱惑,身份从最初职能管理者角色逐渐演化为土地市场的经营者和利益分配者。这种身份的兼容导致利益边界的模糊,土地招拍挂逐步成为地方政府假借公权力之名扩大自身利益的工具。
  
  ( 二) 客体范围异化。
  
  2007 年 11 月,我国《土地储备管理办法》( 以下简称《办法》) 正式发布实施,标志着我国政府主导下国有土地垄断供应制度最终确立起来。《办法》
  
  规定,我国土地招拍挂工作的客体,即土地来源主要由 5 个方面组成: 一是依法收回的国有土地; 二是收购的国有土地; 三是行使优先购买权购得的国有土地; 四是已办理农用地转用和土地征收批准手续的集体土地; 五是其他依法取得的土地。可见,依照《办法》规定,我国土地招拍挂制度的客体应当主要来源于城市存量国有土地,包括依法没收的、到期收回的、行使优先权购买的以及根据城市规划进行旧城改造时强制征收的等等,农村集体土地只是其中的一个部分。然而,经过多年的发展,目前在一些城市化程度较高、城市规模不断扩大的地区,土地招拍挂的范围呈现出向城市次中心、城郊、甚至向农村扩大的趋势,“城进农退”现象严重,而失地农民的社会保障和再就业工作却没有及时跟进,造成了不小的社会矛盾,土地相关工作的合理性与正当性也遭到基层群众的质疑。
  
  ( 三) 出让机制异化。
  
  我国实行土地招拍挂制度的初衷之一是为了引入竞争机制,使土地价格更好地反映当时当地的市场供求关系,显化资产价值,防止国有资产流失。然而,现实运行中却出现了两个方面的问题。一是在市场经济活跃的地区,大多数土地都是通过拍卖方式出让。诚然,拍卖作为一种价值发现手段,有助于显化资产价值并消除权力寻租的概率。但是,在一级市场中,土地拍卖价格是在一种“卖方垄断供应、买方寡头竞争”的特殊情况下形成的,由此产生的拍卖结果与充分竞争下的拍卖存在本质不同,对于存在“垄断———过度竞争”的土地出让市场,高地价往往是非理性竞争的结果。二是在土地价值显化过程中,不少地方政府面对高收益与土地合理利用之间的博弈时,未必会做出利于长远发展的选择,反而容易滋生“以地谋财”的短视行为。
  
  ( 四) 出让金征收方式异化。
  
  目前,我国绝大多数地区实行的是限期付清土地出让金的缴纳方式,即用地单位须在签订土地出让合同后的一定时期内付清土地招拍挂所确定的土地使用权出让价款,且首付比例和付清期限在楼市宏观调控的打压下一再缩短。诚然,限期付清土地出让金的方式能够在短时间内快速增加地方财政收入,支持地方各项社会事业发展,但也存在着很多不利于持续发展的弊端: 一是对于用地单位而言,短时期内付清使用期内的全部土地价款,势必对资金的充裕度和流动性具有极高要求,而目前信贷政策普遍对土地抵押贷款有所限制,这就大大削弱了中小用地单位在一级市场中的竞争能力; 二是当届政府班子透支未来政府班子的土地收益,剥夺和削弱了未来政府班子增加财政收入的权力和进行社会建设的能力,不利于行政代际公平关系的维护; 三是开发企业必然通过提高未来房价转嫁高额土地成本,房价上涨不利于普通居民居住权利的保障。
  
  三、土地招拍挂制度异化的路径分析。
  
  新制度经济学认为任何制度变迁都不是一蹴而就的,而是通过累加的边际调整逐步实现。制度的边际变化和调整往往因改变参与主体的成本和预期收益而产生新的获利机会,为获得新机会带来的好处,新的制度安排被创造出来。①在这一过程中,偏好和价格扮演者重要角色。②我国土地招拍挂制度的异化路径正是一系列制度变迁累积作用的结果。
  
  ( 一) 税制改革带来的财政压力为地方政府创造了“开源”偏好。
  
  1994 年,我国实行的分税制改革使“财权集中、事权留置”成为税制改革的主要特点。据国家统计局资料显示,1993 年以前中央和地方的财政收入比基本维持在 3∶ 7—1∶ 4 之间,同一时期财政支出比也基本维持在 3∶ 7 的均等水平。而分税制改革后,中央对地方的财政收入比提高为 1∶ 1 甚至 1. 2∶ 1,但中央财政对地方财政的支出比例并没有相应增加,反而逐年降低,2009 年更是降到了 1∶ 4 的低点。可以说,分税制削弱了地方财政的支付能力,在事权不变的情况下,财力的减小势必造成地方经济建设的巨大缺口,“开源”成为地方财政的必然要求。 ③。
  
  ( 二) 土地出让制度改革带来的竞价机制为地方政府创造了“开源”手段。
  
  1988 年,我国宪法修正案通过了关于土地使用权可以有偿转让的决议,以根本大法的形式承认了土地使用权的商品属性。2002 年,国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,明确要求除工业用地外的其他经营性用地必须通过招拍挂的方式出让。2007 年,《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》要求包括工业用地在内的一切经营性用地及存在两个以上用地意向者的其他土地在出让时一律采取招拍挂的方式出让。至此,土地出让的公开竞价机制成型。据统计,截至 2008年,全国招拍挂出让土地宗数占土地出让总宗数的比例已达 44. 8%,面积比达 83. 9%; 其中,以拍卖、挂牌这两项公开竞价方式出让的土地宗数占招拍挂总宗数的比例达 98%,两项土地纯收益占招拍挂总收益的比例达 94%。④。
  
  ( 三) 住房金融制度改革带来的资产价值彰显为地方政府创造了“获利”机会。
  
  1998 年我国开始推行城镇住房体制改革,意在通过制度改革消除传统福利分房制度下等、靠、要的住房模式,通过市场力量解决居民住房难题。同一时期,在东南亚金融危机的影响下,我国开始进行金融改革,银行按揭贷款业务出现,大大提高了普通居民的购房消费能力。在两项制度的效应累加下,我国长期压抑的住房需求得以迅速释放,以商品住宅建设为代表的国内房地产市场高速发展,在竞价制度的配合下,政府手中的土地资产价格也随之水涨船高,土地财政规模日益凸显。据统计,2002 年后,各省土地出让收入占地方财政比重呈现上升趋势。
  
  2001 年仅有 6 个省份比重超过 10% ,而到 2006 年只有 3 个省份比重低于 10%。据不完全统计,2010年全国土地出让收入更是再创新高,超过 2. 7 万亿元,占同年财政收入的比重或超 32. 5%。⑤。
  
  四、土地招拍挂制度的重构。
  
  ( 一) 扩大中央财政支付比例,削弱地方政府“土地财政”偏好。
  
  分税制改革的目的之一在于扭转中央财政过低的分配比例,在中央与地方的博弈过程中,中央既是参与者,又是规则的制定者,其特殊地位决定了地方政府的不利地位。分税制改革后,我国中央和地方政府财政收支的严重失衡直接导致地方政府财政紧张,无法充分履行政府职能。为此,我国必须加大中央财政对地方各项建设事业的转移支付力度,保持“财权”与“事权”的合理比例负担,缓解地方财源紧张的局面,削弱地方政府“以地谋财”的内在动力。
  
  ( 二) 明确土地招拍挂主管机构,消除土地储备机构多重身份。
  
  早在《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》中,我国就对土地招标拍卖挂牌的主管机构做出了明确规定,即由市、县人民政府国土资源行政主管部门负责。实践中,各地成立土地储备机构具体负责土地招拍挂工作的做法并无不妥,问题在于不应使其亲自参与到土地一级开发之中,同时兼具了管理者和经营者的角色。为了应对这一问题,2010 年 9 月国土部发文要求全国土地储备机构须在半年内与其下属或挂靠的从事土地开发相关业务的机构脱钩,国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地储备开发业务。这表明国家主管部门已经开始意识到问题的严重性,只有消除土地储备机构的多重身份才能重塑政企分开、事企分开的明确架构,切实履行管理职能。
  
  ( 三) 改革价高者得的竞价方式,实现拍卖竞价方式多样化。
  
  拍卖是市场参与者按照一定规则,通过竞价决定资源价格和分配的市场机制。当前,我国绝大多数土地出让都是采取第一价格拍卖的方式,即由出让人发布拍卖公告,由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价,由报价最高者获得土地使用权。然而,这类竞价方式更多关注土地资源的稀缺特点,对土地资源公共属性的认识不足。由于地方政府基本采取“非饱和”限量供地政策,使得土地市场始终处于卖方市场状态,市场供需失衡,必然造成土地价格飙升。为此,可以从两个角度出发遏制非理性竞价的可能。一是引入权重评价法,增加新的评价因素,不以价格作为唯一决定因素。二是可以从拍卖制度本身出发探寻遏制用地单位非理性博价的可能。近年来很多地区探索“限房价,竞地价”或者“一限多竞”
  
  等新的竞价机制,都是良好的尝试。然而,这些竞价机制仍属于第一价格拍卖范畴,可以考虑突破这一范畴的限制,实现竞价机制的多样化,如尝试实行第二价格密封拍卖法等,加强竞买人之间的博弈程度,抑制博价冲动。
  
  ( 四) 改革土地出让金缴纳方式,实行实质年租制。
  
  鉴于一次性缴纳土地出让金的诸多弊端,我国有必要对现行土地出让金缴纳方式进行改革。可以尝试实行年租制,即土地出让时,受让人只需缴纳一个较低比例的价款,其余价款在合理评估资产价值和预测土地未来收益的基础上在剩余年期内贴现收取,让各届政府班子都能够享有土地出让带来的收入和未来土地增值带来的效益,即通过代际转移保持土地资源的价值量实现代际共享与均衡发展。目前,我国正处于城市快速发展时期,如果政府能够采用收取实质年租制的办法,则不仅可以降低用地单位的资金负担,还可改变“谁出让、谁受益”的现状,使历届政府都能分享到城市发展所带来的土地红利。当然,此种年租缴纳方法的最大挑战是每年需对土地价值重新进行评估,因此不可避免地会对评估成本和评估技术提出较高要求,但这也有利于促进土地估价行业和地价管理的发展。因此实质年租制的做法仍具有较强的实践意义。
  
  制度需要随着社会的发展不断改进和完善。我国土地招拍挂制度发展到今天,更应当承担稳定市场、保障民生、促进产业结构调整、优化土地资源配置等多种社会职能,只有这样,制度才能因适应时代发展而焕发出新的生命力。
  
  注释。
  
  ①徐万刚: 《我国土地储备制度变迁的路径分析》,《中州学刊》2010年第 5 期。②诺思: 《制度、制度变迁与经济绩效( 杭行译) 》,上海人民出版社,2008 年。③罗必良: 《分税制、财政压力与政府“土地财政”偏好》,《学术研究》2010 年第 10 期。④中华人民共和国国土资源部: 《中国国土资源统计年鉴 2009》,北京: 地质出版社,2009 年。
  
  ⑤朱丽娜、石晓平: 《中国土地出让制度改革对地方财政收入的影响分析》,《中国土地科学》2010 年第 7 期。

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