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小产权房转正对中国城市化的影响研究

摘要:高房价已经成为中国城市化的瓶颈,导致中国城市化的严重滞后,不仅严重影响到经济的健康发展,激化各种社会矛盾,甚至威胁到社会稳定。但由于根本性的制度改革受到利益集团的强烈抵制而难以启动,不触动根本制度的改革又难以取得实效,使中国房地产价格调控陷入僵局。只有以小产权房转正为突破口进行渐进的制度改革,我们才能打破房产价格调控的僵局,在维持社会稳定的基础上逐步降低房价,最终实现根本性的制度革新,突破中国城市化的瓶颈,为中国现代化的持续发展创造良好条件。
关键词:高房价;城市化;瓶颈;小产权房;破局。
在全球经济持续不景气,政府主导的财政政策已难以为继的情况下,扩大内需已成为维持中国经济快速增长的主要途径。而要扩大内需,除继续改革分配体制,缩小社会贫富差距外,最大的动力应该是加快城市化步伐,提高城市化质量,解决伪城市化、半城市化问题,让更多的农民转变为市民。
而要加快城市化,除户籍体制外,最大的障碍应该是高昂的房价,因此要保证中国经济的可持续发展,我们就必须尽快降低中国的房价,使其回复到合理水平。
一、中国城市化遭遇高房价瓶颈。
在当前世界,城市化程度已成为衡量一国生产力发展 水 平 的 重 要 标 志,也 是 一 国 文 明 程 度的重要 体 现。一 般 来 说,城 市 化 水 平 越 高 的 国家经济越发达,人民生活水平越高,城市化水平越低的国 家 经 济 发 展 水 平 越 落 后,人 民 生 活 水平越低。尽 管 改 革 开 放 后,中 国 城 市 化 已 取 得很大成就,城镇人口已突破全国人口50%的 比例,但与中国工业化发展水平相比,中国的城市化依然远远滞后于工业化水平。如果再考虑到由于高房价,二元户籍体制催生的大量蚁族,漂一族的半城市化、伪城市化,那么中国真实的城市化率可能远低于城市人口比例。中国城市化的严重滞 后,加 上 城 乡 之 间 在 基 础 设 施、收 入、生活质量 等 方 面 越 来 越 大 的 差 距,导 致 城 乡 人口的过度流动,产生大量的城乡边缘人群体,加重民生 痛 苦,影 响 社 会 稳 定。城 市 化 的 滞 后 发展也使居 民 消 费 能 力 提 升 缓 慢,严 重 影 响 内 需的扩大。城 市 化 滞 后 发 展 还 导 致 农 业 的 规 模化,产业化发展受阻,农民收入增长缓慢,大量土地被低效利用或抛荒、弃耕,威胁国家粮食安全。城市化滞后也催生庞大的留守儿童、妇女与老人问题,激化各种社会矛盾。因此可以说城市化滞后已经成为当前中国各种经济、社会问题的主要原因,严重危及到现代化的持续。
造成中国当前这种城市化滞后局面的原因很多,既有历史的因素也有现实的原因,总起来说,思想观念的落后,土地制度改革、户籍体制改革的滞后以及因此造成的高房价是造成中国城市化滞后的主要原因。从思想观念来看,由于中国长期的王朝周期循环深受马尔萨斯定律的影响,大量流民是导致各王朝最后覆灭的主要原因,因此,中国传统学者基本主张农本主义,对农民城市化持反对态度。毛泽东时代选择重化工业优先发展战略,重化工业对劳动力的吸收能力弱,难以提供充足的工作岗位;加上农村集体所有制效率低下,生活资料剩余有限,难以提供充足的消费资料;两者一起制约了中国城市化。并且,为防止城乡差距过大导致农民自发的城市化流动,产生大量流民,毛泽东时代还通过二元户籍体制和土地国有来固定农民,阻止农民的城市化。因此,在毛泽东时代,中国的城市化进展缓慢,并受知识青年下乡这样的逆城市化运动影响,城市化比率三十年基本没有太大变化。改革开放后,随着中国工业化的快速发展,农民工跨区域流动规模越来越大,农民城市化已不可阻挡。
但由于受传统维稳思维影响,政府对大规模的农民城市化感到恐惧,主要采取堵的政策,主张离土不离乡,企图通过大力发展乡镇企业,实施小城镇建设来减轻大中城市的压力。但由于经济发展的梯度发展规律与极化效应,工业天然地具有规模效应和聚集效应,沿海地区与大中城市资源聚集,交易成本低,具有天然的工业化优势,随着乡镇企业比较优势的消失和大规模破产,小城镇建设成为无源之水,自动停滞。
随着农民工跨区域流动规模的不断扩大,一些中心城市基础设施、公共服务短缺问题日趋严重,社会治安也趋于恶化,传统思维中对流民的恐惧又开始回潮,1996—2003年粮食产量连续八年的下降进一步加剧了这种危机感,一些保守学者借此强调继续保留二元户籍体制和坚持联产承包责任制的必要性,认为只要保证农民小规模的土地经营权,就可以防止农民过度流动,保障国家粮食安全。
但这种保守思想随着2003年后新农村建设的启动,农业产业化的发展,中国粮食产量的恢复性增长,伪城市化人口规模的不断膨胀,刘易斯拐点在中国的到来,留守儿童,留守妇女,留守老人问题的不断恶化而削弱。随着新生代经济学家的成长,农村发展范式向正统新自由主义与发展经济学的回归,农业保护,农业补贴,农业规模化,产业化已经成为维护粮食安全的新路径。农民城市化不再是一个消极因素,而是一个积极因素,它不再是问题的制造者,而是问题的解决者。因为只有加快城市化,才能推进农业的现代化,提高农业生产效率,保障国家粮食安全;只有城市化,才能拉动内需,继续中国的现代化;只有城市化,我们才能顺应农二代的城市化诉求,减轻他们的挫折感;只有城市化,我们才能减轻留守儿童,留守妇女,留守老人问题,缓解社会危机。
对于绝大部分的学者和清醒的政府官员来说,快速城市化已成为解决当前中国各种社会问题的钥匙。然而,二元户籍体制与土地的政府垄断形成的高房价却成为中国继续城市化的瓶颈:过高的房价使投机盛行,实业资本短缺,产业升级困难,大量企业破产,减少城市就业机会;过高房价也使租金,薪酬,价格普遍上涨,抑制个人创业;高房价已经超越普通工薪阶层和普通白领的购买力,使伪城市化人口规模不断扩大;高房价也导致中产阶级下流化,阻碍了农民的城市化。要加速中国的城市化,就必须先打破中国的高房价瓶颈。
二、小产权房转正是打破城市化瓶颈的最佳选择。
其实,高房价早已成为中国老百姓心中的隐痛,在一线城市,特别是北京,上海,房价与居民收入之比早已远超国际警戒线,普通大众早就被踢出购房者名单,或者合两家三代之力付个首付,成为终生房奴。房价的畸形上涨已经严重影响到实体经济的发展,民生的改善,扩大了社会贫富差距,成为社会痛苦指数上升的主要原因,因此,无论是从经济发展,社会和谐,还是从政治稳定出发,政府对房地产的调控势所必然。然而,在短短10年之内,尽管政府对房地产市场已经进行了8轮调控,却并没有取得预期效果,房价却越调越高,对于本次调控,民间的观望态度更为明显,对房价下降基本不抱希望。
民众之所以对房产调控失去信心,历次房地产调控之所以难以取得成效,就在于这些政策基本治标不治本,并且受到利益集团与地方政府的抵制,难以真正贯彻下去,并且即使贯彻下去,也由于没有解决根本性的问题,只能取得暂时性效果,难以持久。从历次房地产调控政策看,政府打压的主要是房地产商,社会资本投机者,但他们并不是房产价格暴涨的元凶,而只能是从犯,房产价格暴涨的元凶应该是政府的土地垄断,货币超发,扭曲的财税体制,不合理的分配体制,以及因此造成的恶劣投资环境。因此,板子应该打到政府自己身上才对,但在缺乏权利监督、问责的现有体制下,政府不可能自己为难自己,并且由于缺乏监督机制,政府内部人员的寻租倾向非常强烈,他们不可能自断财路。这样,中国的房地产调控就只能敲边鼓,搞搞形式主义,比如通过提高银行的二套房贷利率和首付比例,对二套房交易增值部分征收20%的房产税、甚至直接限购来抑制住房投机需求[1];通过收紧对房地产企业的银行信贷,提高房贷利率,打击非法集资,禁止炒卖楼花等增加房地产开发公司的资金压力,通过打击房产商的土地囤积、捂盘行为,并通过增加政府的土地供给,建设经济适用房、廉租房等措施来增加商品房供给。这样,政府企图通过减少投机需求,增加住房供给来制止房价上涨势头,然而,由于不能从根本上触动土地产权的政府垄断,难以进行有效的货币控制,改革强干弱枝的财税体制和不合理的分配体制,住房价格上涨势头很难逆转,暂时压制的刚性需求积累到一定程度必然需要释放,形成新一轮的价格上涨。并且,由于房价上涨符合政府,银行,房地产商的共同利益,房产调控政策就很难完全执行,即使执行也要打很多折扣,时间也不会太长,加上调控政策内部存在相互抵消因素,导致房产市场调控最终形成扬汤止沸的局面,越调越高。更可怕的,长期的调控失败已经严重削弱政府公信力,在老百姓中形成越调越涨的预期,使政策的有效性进一步降低。
鉴于传统调控政策治标不治本,难以扭转房价的非理性上涨局面,造成严重的经济、社会与政治问题,因此一些学者认为,必须进行根本性的制度改革,打破土地的政府垄断,控制货币发行量,增加地方政府的财税分配比例,精简政府机构,优化分配制度,以实现房价的合理回归。应该说,这些学者所提出的都是深层次的问题,也是治理房产市场的治本之策,不进行根本性的制度改革,中国的房产泡沫就难以消除。但鉴于中国房产乱象是国内各种体制扭曲的集中表现,牵一发而动全身,积弊沉重,虽然仅仅依靠治标文火治理只能贻误时机,使病情加重,但如果用药过猛,也可能会引发全局性的震荡,导致整体性的崩溃。因此,对中国房地产调控也不能太过激进,应该循序渐进,根本性的制度改革只能是最后目标,它需要逐步创造条件,由量变到质变,否则,激进的改革可能会遭遇利益集团激烈的抵制,结果适得其反。比如农村土地制度改革,利益集团一直以农村人口过剩需要蓄水池,18亿亩耕地红线来证明自己垄断土地的合理性,但随着刘易斯拐点的到来,大量土地被抛荒、弃耕、复种指数下降但粮食供求却基本稳定,证明18亿亩耕地红线是一个谎言,土地产权改革已经成为越来越多学者的共识。但在土地确权问题,土地产权保障问题,国土资源规划,城市土地功能规划完善之前,过快地进行土地私有化很有可能会进一步刺激利益集团剥夺农民的土地权益,造成资本对土地的垄断,城市化质量的下降,使结果适得其反。
而政府职能转变,精简机构也要求进行深刻的民主体制改革,只有民主化,法制化才能有效制约政府的膨胀,制约政府的寻租,降低政府对土地财政的依赖。收入分配体制改革,财税体制改革等涉及大量的利益再分配,阻力非常大。在利益集团非常强大并相互勾结的背景下,全面推进改革很难成功,必须寻找突破口,瓦解利益集团,形成新的路径依赖才有机会。
完全绕过土地产权制度的改革无法成功,激进的土地产权制度改革容易失控,必须找到一个折中的改革方案,既要触动根本性的制度问题又必须让对立利益的双方都能够接受。要找到这个方案,依靠顶层设计显然不可能,因为顶层是既得利益者,他们很难做出利益让步,中国的改革一直是由底层推动,因为底层知道妥协,愿意双赢,无论是联产承包责任制,还是股份制改革都是民间首创,政府只需要对民间的首创精神进行承认,使底层设计合法化。对于当前的房价问题,中国老百姓继续发扬了首创精神:小产权房交易。尽管对于政府来说,小产权房不符合政策规定,但在当前的现实背景下,房价已经严重脱离普通百姓的购买力,真正的商品房交易量很小,特别是数量众多的三线,四线城市,没有外来人口的购买,精英、资本大量流失,这个问题就更为严重,地方政府无论是从经济发展、短期政绩还是财政收入考虑,允许小产权房存在都是有利的。对于开发商和银行来说,无论是小产权还是大产权房开发与贷款,都能获得可观利润。对于老百姓来说,价格只有大产权房1/3到1/4的小产权房使用价值一样,非常实惠,能够圆他们的城市化梦,因此,小产权房交易对于参与各方来说是一种多赢的行为[2]。当然,由于小产权房开发抛开地方政府,使一些依靠土地寻租的利益集团失去寻租机会,地方政府失去部分土地垄断租金,前者是寄生集团,早就应该消失,而地方政府虽然失去一定的土地垄断租金,却可以收获城市化加速带来的各种经济、社会、政治利益,赢得民心,避免社会动荡,总体上利大于弊。
正是由于小产权房相对于大产权房具有更大的价格优势与合理性,因此就有存在的空间,尽管一些地方政府,各利益集团出于自己小集团利益的考虑,不断地进行打压,但小产权房却如雨后春笋般在全国各地开花,缓冲了城市化的压力,并在一些中小城市获得地方政府暗地里的承认,逐步合法化。从数量上来看,全国小产权房面积已经达到60亿平方米,超过全国住房面积的4成,据一些资料显示,即使是号称人均可支配收入最高的一线城市深圳,小产权房面积也占到住房总面积的50%左右,更不要谈那些四线、五线城市居民对小产权房的依赖了。如果扣除掉大部分城市原住民的房改房,城市化扩张中新建的回迁房,各地的经济适用房和廉租房,以及体制内建设的大量所谓集资房,剩下真正的商品房比例肯定远低于小产权房比例。由此可见,如果没有小产权房的功劳,中国的城市化进程肯定更加滞后,所造成的经济、社会、政治问题将更加严重。从笔者寒假回家的印象看,农民大学生进入体制后主要依靠体制内集资房解决住房问题,农民进入城镇绝大部分购买的是小产权房,禁止小产权房交易会造成严重的社会、政治后果。因此,要加快中国的城市化进程,小产权房转正可能是一个最优选择,就像当年的联产承包责任制一样,既不会导致全局性的动荡使局面失控,也打破了 制 度 僵 局,为 进 一 步 的 制 度 改 革 创 造 了空间。
三、小产权房转正的制度支撑与后续推进。
小产权房转正的目的是促进农民的城市化,但这种城市化也必须遵守两根红线,一是小产权房建设必须符合城市规划,不能乱搭乱建,对于不符合城市规划,影响交通,卫生,市容、公共利益的小产权房,政府应该责令房主整改或拆除。对于小产权房的建设,政府应该根据规划确定建设的基本高度范围,住房容积率范围,住宅之间的间距,绿化要求,基础设施要求,改变过去城中村的混乱状态,防止贫民窟的大量出现。二是小产权房的建设应该本着土地高效利用的原则,不能将受保护的基本农田转作住房建设之用,至于哪些土地应该作为农业保护用地,需要专家进行充分论证。鉴于中国城市化的继续,政府应该对农村地区私人住宅建设做一些限制,禁止一定人口的家庭住宅占用总面积过多,这既有利于耕地保护,也可以防止资源过度浪费。由于小产权房之前长期处于灰色状态,缺乏监管与规划,导致很多小区基础设施普遍不完善,容积率过高,住房之间的间距过小,交通不方便,卫生条件很差,环境恶劣,存在大量安全隐患。因此,在小产权房转正之前,应该有半年到一年的冻结期,在此期间,政府各部门应该完成对原有小产权房的评估,凡是与城市规划不符合,小区基础设施,环境不符合国家要求的小产权房,限期整改,并禁止其销售,对于已经销售的,根据具体情况采取不同的处理措施。在此期间,政府应该制定长远的城市规划与小区建设要求,使一年后的新小产权房建设有章可循。
小产权房转正后会形成重大的利益再分配,对于已经交易的小产权房,政府应该根据本地区的实际情况补收部分城市建设费,土地出让费,这个数额不应该太高,本着普通老百姓可以接受为前提,并对小产权原所有者征收所得税,然后才核发产权证。但这种转正的小产权房与经济适用房一样,由于价格偏底,具有很大的升值空间,容易被投机分子钻空子,因此应该对其上市有所限制,比如可以规定获得产权证5年后才能够上市,并且对增值部分政府征收50%的税收,以抑制对小产权房的投机。对于还没有交易的小产权房,政府应该根据土地增值情况,征收合理的土地出让费,并加收城市建设费等,对小产权房所有者征收个人所得税,使土地收益分配更为合理。经过政府调节后,小产权房成本与价格会有一定提高,但小区环境,基础设施、住房质量也会有很大改善。这种新入市的小产权房已经履行比较完善的手续,可以直接在市场上进行交易,但对于二套以上的住房交易,政府也应该征收20%的增值税,继续打击投机。小产权房的转正必然会严重冲击大产权房的价格,鉴于小产权房的庞大规模,这种冲击力度会非常大,房产价格的大幅度下降最受伤的是房产开发商、银行、投机商以及房产寻租官员与利益集团,对于后几者,没有必要同情,但银行与一些房产商却必须拯救。
政府可以通过合理价格将已经开发但没有卖出的商品房买下来,然后在市场上以市场价格销售,亏损部分通过国有企业的分拆,出卖慢慢补充。对于还没有建成的商品房,政府允许开发商转让,其因为地价变动导致的亏损可以在今后的开发税费中扣除。当然,在小产权房转正过程中,政府可以收取一大笔补交的土地转让费和其他税费,但从长期来看,地方政府对土地财政的依赖必须终结。
在一个通过市场进行资源配置和扩大生产的经济结构中,要保证市场正常运转和生产效率,首先要保证要素能够自由流动[3]。小产权房转正只是一个过渡性的政策,其最终目标应该是打破政府的土地垄断,实行土地、住房的自由交易,推进中国的城市化,因此,要巩固小产权房转正后形成的有利改革局面,实现最终目标,我们还必须进行更艰巨的改革。(1)土地确权,只有土地确权,赋予农民完全的土地产权,我们才能打破政府对土地这种重要生产要素的垄断,促进土地的自由流动,提高土地资源的配置效率,降低房地产开发的成本,大幅度降低房价,一劳永逸地为农民扫清城市化的障碍。(2)户籍体制改革,只有废除户籍体制,实现统一的国民待遇,使农民平等地享受公共服务和社会保障服务,我们才能有效解决农民的半城市化状态,提高城市化质量。(3)征收房产税,逐步废除各种不合理的临时性房产调控措施,全面征收房产税,打击投机。(4)进一步规范廉租房建设,为城市新人和底层提供基本的住房保障。(5)财税体制改革,增加地方政府在税收分配中的比例和份额,使地方政府的财权与事权相平衡,减轻他们对土地财政的依赖。(6)加强货币政策的监管,对货币发行进行硬约束,防止流动性过于泛滥;对政府的财政预算,地方人大有权力进行审核,否决和监督,加强财政支出的透明性,防止政府乱花钱。(7)改革分配制度,特别是初次分配必须突出市场的作用,尽快对国有企业进行私有化改革,打破各种不合理的市场垄断,促进竞争,为私营经济的发展提供各种便利,制定各种有效政策促进个人创业。再分配领域主要以公平与人道为主,尽快征收遗产税,建立平等的社会保障体制,进一步促进教育公平。此外,政府还应该积极鼓励民间慈善组织的发展,进一步促进分配公平。(8)深化政治体制改革,庞大的行政机构,猖獗的寻租是中国大部分社会问题产生的根源,也是中国房地产市场严重扭曲的根源。只有进一步完善民主法制,我们才能有效约束政府权力,缩小政府规模,大幅度降低行政成本,最终摆脱土地财政依赖。
小产权房转正只能为中国继续城市化破局,要巩固改革成果,使中国的城市化进一步深入,化解当前的各种经济、社会、政治危机,我们还必须进一步深化改革,进行根本性的制度创新。
参考文献:
[1]况伟大.房地产税、市场结构与房价[J].经济理论与经济管理,2012(1).
[2]程浩.小产权房:现状、成因与问题[J].中共中央党校学报,2009(2).
[3]周晓唯,魏召君.我国农民市民化存在的问题及解决途径[J].四川理工学院学报:社会科学版,2011(4).

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