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“小产权”房引发的集体建设用地流转制度的思考

摘 要 本文通过小产权房现象提出了集体组织建设用地流转制度的问题,主要探讨了集体建设用地制度的变化、未来的发展趋势以及流转模式的设计,并对小产权问题的解决提出了自己的意见。
关键词 小产权房 集体建设用地 土地流转。
现如今,小产权房的问题已经成为城镇居民探讨和关注的一个热门话题,购买了小产权房的人最关心已售小产权房的合法化问题,未购买的人最关注政府对小产房发展的态度问题。而对于政府坚决禁止小产权房的态度,人们在质疑,价格低于商品房三分之一甚至一半的小产权房能给普通公众带来多大的实惠啊,为什么政府要禁止呢?众所周知,小产权房的关键问题不在于房、而在于房屋所附着的土地,即集体建设用地的问题,本文将从小产权房入手、对由小产权房引发的集体建设用地的流转制度变革进行探讨分析。
一、小产权房的现状。
(一)小产权房的产生。
小产权房是中国改革开放的产物。首先,小产权房的产生与中国的住房体制改革有着密不可分的原因。从 1998 年到 2003年,中国的住房制度逐渐从福利分房变革为城镇居民自购商品房。住宅用房的市场化供给引来了房地产业的空前发展。其次,小产权房的产生与劳动力流动制度的改革也有密切的关系。从20 世纪 90 年代开始,进城务工的农民越来越多,对城镇住房的需求也随之增多。到今年,当各大中城市的房价几乎比 2003 年翻了一番时,各地的小产权房的开发和供给也比过去多了许多。
(二)“小产权”房的地位问题。
目前小产权房处于很尴尬的境地。首先,在商品房市场上,小产权房因其极其明显的价格优势受到广大购房者的积极支持,而这种需求又推动集体组织开发的积极性和小产权房市场的进一步发展。其次,虽然有市场,但是政府的否定性态度却从未改变。为什么政府和市场的态度会有如此大的差异呢?主要是因为这种土地使用的方式违反了我国集体建设用地的法律规定。
二、我国的集体建设性土地制度。
(一)我国现行的集体土地制度。
依据我国《土地管理法》规定,我国农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;集体土地的使用包括两种形式,一是耕地,由集体组织成员承包经营;另一种是建设性用地,主要用于乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设,即满足集体组织及成员的建设性用地需求的。
(二)我国历次土地管理法律法规对城镇居民使用集体建设用地的不同规定。
我国历次的土地管理法律法规对城镇居民使用集体建设用地建房的政策是不一致的。1987 年实施的《土地管理法》第四十一条明确规定:“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置费。”1991 年实施的《土地管理法实施条例》第二十六条规定“城镇非农业户口居民建设住宅需要使用集体所有的土地的,应当经其所在单位或居民委员会同意后,向土地所在地的村农业集体经济组织或者村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出用地申请。”
1999 年 1 月 1 日实施的《土地管理法》和同日实施的《土地管理法条例》中已没有了关于城镇居民使用集体土地建房的规定,既没有许可也没有明确禁止。而 1999 年出台的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》则明确规定农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。但对已有行为并未给出具体处理办法。
2007 年 12 月 30 日国务院出台了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,明确规定“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或”小产权房“。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地,其面积不得超过省自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”
三、集体建设性用地制度变迁的原因和未来方向。
“制度变迁可以被理解为一种新的、效益更高的制度对另一种旧的、效益低的制度的代替过程”。人们对制度变迁的需求正如人们对商品的需求一样,“人们之所以会对制度形成需求,显然是因为它具有一定的经济价值或能够给制度的消费者提供某些服务”,“正是获利能力无法在现存的安排结构内实现,才导致了一种新的制度安排的形成”。
(一)现行变迁的原因。
1998 年前我国实行的是实物分房、福利分房制度。而 1999年以后的居民住房被市场化后,“住房难、住房贵”成为城镇居民最头疼的问题,这一问题则变为城镇周边的一些集体组织谋求利益的机会。这必将推动对集体土地的需求迅速增长,很可能会超出集体建设用地的范围、扩展到耕地,因此考虑到国家的土地安全、粮食安全问题,国家必然出台法律和政策、遏制这一现象的继续发展。
(二)关于集体建设性用地流转的未来趋势。
有很多人认为,政策禁止的真正的原因在于农民自己开发集体建设用地的行为打破了原有的利益分配机制,故而受到了来自既得利益者既地方政府和开发商的大力阻止。
笔者以为,目前之所以严格禁止小产权,主要是因为集体建设用地的流转模式目前还不成熟,国家政策不宜盲目的许可小产权房和以小产权房的方式流转集体建设用地的方式。但是从我国目前的改革政策和长远发展来看,集体建设用地进入市场流转是必然的。在国有建设用地供给不足的情况下,城市的扩张和工业的持续发展使得盘活集体建设用地势在必行。
(三)未来集体建设用地的流转模式。
目前在集体建设性用地流转制度的设计上主要存在以下问题:首先该让社会公众即农民和消费者获得实惠,而非让地方政府和开发商作为主要受益者;其次不能盲目开发从而危及我国的土地安全和粮食安全。笔者以为可以通过如下的方式解决上述的问题:首先积极建立健全乡镇集体建设用地的土地规划管理制度。首先要求基层政府确定出可以结余出来用以流转的建设性土地数量,对该部分土地登记造册、并向上级国家机关备案;然后基层政府组织就能确定出对这部分集体建设用地的规划方案、并逐层上报审批,上级政府可依据本省及本市对土地使用的规划方案,对该基层政府的方案进行审批。其次,在商品住宅房用地的供给市场上展开竞争,允许集体可流转建设用地和城镇现有建设用地进行同台竞争,通过招标方式确定出最终开发的土地,而土地使用权转让所获得收入则按照土地的权属进行分配,对于集体土地使用权转让所获得收益在向国家交纳财产税后、向本集体组织成员分配,分配方式由集体组织成员大会或代表大会议定。在这种竞争中,土地所处的地理位置、土地的配套开发情况、土地使用权的转让价格等因素共同决定了土地竞标的胜出率,从而实现土地的合理开发使用,使农民和消费者都受益。
(四)小产权房的合理化问题。
如果集体建设性用地能够实现依法流转,那么对于涉及面非常之广的小产权问题也应该有合理的解决机制,笔者以为,加大保障性住房建设规模,是国家为了抑制房价虚高所采取的宏观调控措施之一。但很长时间以来,这种保障性住房建设并没有得到一些地方政府的高度重视。据报道,2006 年,全国开工建设和收购廉租住房 5.3 万套,建筑面积 293.68 万平方米——仅完成计划的三分之一左右。到 2007 年 3 月底,全国仍有 4 个地级城市,以及 141 个县级市没有建立廉租住房制度。当前,各地虽然基本上都建立了廉租房制度,但离老百姓的要求还相距太远。我们应该认识到,是各级政府部门不履行自己的法定职责、导致老百姓的住房问题不能解决,老百姓才转而向市场寻找解决的渠道,如果说违法,那也是政府违法在先,现在没有追究政府的责任,就不能追究老百姓的责任,也就是说为了社会的和谐和稳定,我们决不能对小产权房进行强制拆除,而只能将其合法化。
住房是民生的根本,土地是农民的命根,粮食安全是经济发展的前提,我国集体组织建设用地的流转事关此三方面的利益,由此可见起制度设计复杂性。虽然集体建设用地的可流转是必然的,但在流转制度的设计上应当更为谨慎、考虑得更为全面,以求在稳定的基础上实现农村和城镇经济的合理发展。
注释:
袁庆明。新制度经济学。中国发展出版社。2005 年版。第 273 页。
戴维斯,诺斯。制度变迁的理论。财产权利与制度变迁。上海三联书店。1994 年版。第296 页。
国鲁来。完善集体建设用地流转制度。http://www.sina.com.cn2007 年 11 月 06 日 14:47 学习时报。
徐经胜。如此“救楼市”百姓欢迎。新华网。2008 年 10 月 21 日。
参考文献:
[1]王卫国,王广华主编。中国土地权利的法制建设。北京:中国政法大学出版社。2001 年版。
[2]陈建主编。中国土地使用权制度》。北京,机械工业出版社。2003 年版。
[3]郭洁主编。土地资源保护与民事立法研究。北京:法律出版社。2002 年版。
[4]沈守愚主编。土地法学通论。北京:中国大地出版社。2002 年版。
[5]袁庆明主编。新制度经济学。北京:中国发展出版社。2005 年版。

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