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推进政策性农业保险的现实困境和发展对策

            摘 要:我国政策性农业保险经历了十年快速发展期,但仍处于发展起步阶段。 建立健全农业保险组织管理体系、经营服务体系和监督管理体系;分层建立农业巨灾风险准备金和农业再保险制度;加大财税优惠政策支持力度和加快农险经营管理队伍建设步伐等五个方面取得实质性突破,促进政策性农业保险事业可持续发展。
            关键词:政策性农业保险 可持续发展 法律制度建设。
          一、 政策性农业保险步入快速发展期。
          从2003年4月党的十六届三中全会提出 “探索建立政策性农业保险制度”以来,政策性农业保险财政补贴品种逐年增加,覆盖地区逐渐扩大,保费补贴比例逐年提高,区域性农险经营模式逐渐定型, 参与经营的商业性保险公司越来越多,保费收入迅速增长,支付农民的灾害赔偿逐年增加,有效发挥了农业保险自然灾害补偿的重要作用。
          (一)政策性农业保险覆盖范围稳步扩大。
          农业保险覆盖地区由2007年中央财政实施保费补贴的内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川六个试点省(区)扩大到全国; 农业保险覆盖的种养业品种由2007年试点初的玉米、大豆、小麦和棉花四个品种扩大到2012年的水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏羚羊和糖料作物15种。
          (二)保费补贴持续增加。
          为有效减轻农民负担,充分调动农民参保积极性,中央、省、市、县(区)各级财政都对参保农民给予保费补贴,合计比重高达60-80%, 其中: 中央财政补贴35%(西部地区补贴40%),省财政补贴25%,县 (市 、区 )财政补贴15%,参保农户(龙头企业、专业合作经济组织)承担20%。各级政府的财政补贴有效调动了农民的参保积极性,为政策性农业保险迅速发展发挥了重要的引导作用。
          (三)农业保险的经营主体逐渐增多。
          2003年以前,国内只有中国人保财险和中华联合两家财险公司经营农业保险。 2004年以后,经营农业保险的公司数量迅速增加,目前已达到20多家,以全国性保险公司和专业保险公司组成的农业保险经营网络初步形成,以中国人民财产保险股份有限公司、中华联合财险股份有限公司、安信农业保险股份有限公司、安华农业保险股份有限公司、阳光农业相互保险公司等为主体的经营格局基本确立,并形成了六种政策性农业保险试点模式,即上海市的“安信模式”、吉林省的“安华模式”、黑龙江省的“互助制模式”、浙江省的“共保体模式”、四川省的“安盟模式”和江苏省的“联办共保模式”。
          (四)农业保费收入快速增长。
          2004-2012年,我国政策性农业保险原保费收入由3.94亿元增加到240.13亿元,增长59.95倍,农业保险已成为全国财险业务第三大险种。 从世界范围看,农业保费收入规模已居全球第二、亚洲第一,已成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场。保费收入增速除2010年低于20%外,其余年份增速均在20%以上,农业保险事业保持旺盛发展势头。
          (五)灾害补偿功能日渐显现。
          据保监会统计,到2012年末,农业保险共向7000多万参保农户支付保险赔偿超过400亿元,户均赔偿近600元。 农业保险赔偿已成为农民灾后恢复生产的重要资金来源。
        (六)农业保险立法取得阶段性进展。
        《农业保险条例》于2012年11月12日由国务院颁布 ,并于2013年3月1日起施行 , 明确了农业保险业务经营主体和规则,提出将采取保险费补贴、税收优惠等措施支持农业保险。
        《条例》 的颁布实施, 不仅使我国农业保险将逐步走上法制化、规范化管理轨道,做到有法可依,而且将有助于建立和完善农业保险发展的财政补贴、 税收优惠和巨灾风险分散机制。
        二、政策性农业保险发展过程中存在的困难和问题。
        (一 )立 法 进 程 缓 慢 ,制 度 建 设 滞 后 ,政策 性 农 业 保 险 发展困境重重。
        政策性农业保险发展的国际经验告诉我们,农业保险要发展,法律制度要先行。 但从我国农业保险发展实践看,法律制度建设的滞后始终是制约政策性农业保险快速发展的重要因素之一。
        1. 立法进程缓慢。 建国后我国农业保险经历了四个发展阶段,但都是根据当时中央、省、市、县各级政府发布的政策性文件进行的,农业保险发展一直处于“无法可依”状态,缺乏有效的法律制度支撑。 尽管2012年国务院颁布的《农业保险条例》填补了这一空白,使我国农业保险逐步纳入法制化、规范化轨道,但《条例》属于政府性法规,尚未上升到国家法律层次;而且《条例》并没有把农业保险定位于“政策性农业保险”范畴,亟需尽快研究制定《农业保险法》,以法律的形式对“政策性农业保险”给予明确定性。 同时,绝大多数省、市、县各级政府都没有制定出台过相关的法规、规章,政策性农业保险的法律环境建设严重滞后。
        2. 制度建设滞后。 我国农业保险在完全意义上的发展 ,只有1982-1993年在国家财税优惠政策支持下的亏损经营阶段和2007年以来(2007-2013年)各级财政进行保费补贴的政策性农业保险阶段,前后加起来不到20年。 由于发展起步迟、时间短,而且前后两个阶段财政支持政策不完全一致,还没有形成一套较为成熟的农险制度模式。 加之2007年中央财政实施保费补贴试点以来,政策性农业保险经营主体呈现多元化发展态势,各地财税支持政策的不一致和各商业性保险公司的经营管理模式不一致,导致政策性农业保险在种养业保险品种选择、试点范围确定、风险保障水平、保险费率核定、查勘定损标准、财政补贴比例、损失赔偿标准等方面都呈区域化发展态势,没有形成全国统一的制度标准,在一定程度上影响了政策性农业保险可持续发展。
        (二)政府缺位、商业性保险公司趋 利 和 绝 大 多 数农 民 保险意识淡薄三根“软肋”严重导致政策性农业保险市场有效供需不足。
        1. 政府既作为农业保险的间接需求方,同时又作为政策性农业保险市场的监督管理者和制度提供者,无论在法律制度建设和宏观调控力度方面,还是在财税优惠补贴机制建设和财政支农资金结构调整方面, 或是在市场监管规范方面,都存在着指引力度大、 指导力度弱和财税支持不到位等问题。
        2. 商业性保险公司“趋利”倾向和本位主义严重。 一方面在承保农业保险问题上同政府进行利益博弈,讨价还价甚至故意抬高门槛,缺乏积极主动承担农业保险的社会责任感和社会利益观;另一方面在向农民因灾支付赔偿时,少数商业性保险公司故意抬高赔付门槛或降低赔付标准,甚至在无灾害损失发生时赚个“盆满钵溢”,丧失了企业作为一个社会成员的责任和服务意识。
        3. 广大农民没有接受到广泛的农业保险基本知识和理赔机制的宣传教育培训,还没有充分认识到参加农业保险是防灾减损、增加收入的最有效手段,要么对自然灾害损失听天由命,抱残守缺;要么一味等待政府救济。 这种“靠天吃饭,听之任之”的麻木无知导致了农业保险市场有效需求的严重不足。
        (三)政策性农业保险发展中存在着三个强烈反差。
        1. 行政推动力度大与农业保险覆盖面低形成强烈反差 。
        在我国政策性农业保险发展过程中,政府积极引导和行政强力推动是新阶段农业保险快速发展的一个重要特征,无论是连续十个中央一号文件的方向性引导,还是保监会、财政部等中央相关职能部门配套出台的政策性支持,还是地方各级政府密集制定的落实方案、实施办法和工作任务分解,无不体现了行政强力推动在我国农业保险发展中的巨大作用。 在这种行政力量强力推动下, 农业保险发展迎来了 “黄金十年”,但也要清醒地认识到,从农业保险试点中央财政补贴品种来看,仅有15个种养业品种,各省(区、市)自行安排财政保费补贴的品种也十分有限,覆盖面还很狭窄;从行政区域覆盖范围来看,虽然试点已经覆盖全国各省(区、市),但做到全覆盖的只有黑龙江垦区和安徽省等少数地区, 其他省 (区、市)之间、省(区、市)内市州之间、市州之内县(区)、乡镇、村社之间进展极不平衡,发展差距很大,亟待进一步扩大试点范围,增加补贴品种,尽快实现政策性农业保险全覆盖。
      2. 财政保费补贴比例相对较高与农业风险保障水平较低形成强烈反差。 为充分调动农民参加农业保险的积极性,减轻其经济负担,中央、省、市县各级财政对参保农民给予了60%-80%的保费补贴,为农业保险的迅速发展发挥了重要作用。 如浙江省2011年各级财政对农业保险的保费补贴已经达到保费收入的81.68%, 其中公益林火灾保险由财政全额承担,水稻、小麦、油菜、大麦保险保费补贴达到93%。 但与此形成强烈反差的是,农业风险保障水平比较低。 种植业补贴险种的保险金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本,包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本六项,而目前农业保险金额是2007年确定的,参照的是以前年度的直接物化成本,以此确定的保险金额已经远远低于农民的实际成本支出。 据财政部估计,农业保险保障水平与直接物化成本的差距,全国平均水平在35%左右。 如河南、山东、北京、吉林四省市的小麦、玉米、棉花、能繁母猪保险金额分别为200-500元/亩、200-400元/亩、225-600元/亩、800-1000元/头,保险费率分别为2.5-7%、2-10%、3-8%和6%, 保障水平之低可见一斑。
      3. 农业保险保费水平偏高与赔付水平偏低形成强烈反差。 相对较低的农险保障水平而言,现行2-10%的农业保险费率与现行家庭和企业财产0.2-3%的保险费率相比明显偏高;但与此同时,在风险保障水平比较低的情况下,商业性保险公司往往还规定有一定的绝对免赔率。 例如,吉林省农业保险的起赔点为灾害损失达到30%,在此规定下,每年能获得赔付的农户相当少。 另据调查中一些农户反映,黑龙江即便减产接近60%, 理赔额度也只有几十元, 占保险金额比重很低,难以起到灾害补偿的作用(这里需要说明的是本文所称赔付水平低是指正常年景条件下和某地区局部或个别农作物品种发生轻度灾害损失的情况,不包括几个市州、省区或十多个省区大面积发生巨额自然灾害损失的赔付情况)。
      (四)农业保险可持续发展存在三大瓶颈制约。
      严重自然灾害发生频率高与农业巨灾风散机制尚未建立之间,农业保险区域性分散管理现状与农业保险组织管理体系不健全之间,农业保险经营业务技术要求高、管理难度大与技术业务人员队伍建设步伐滞后之间构成了农业保险可持续发展的三大瓶颈制约。
      1. 严重自然灾害发生频率高与巨灾风险分散机制尚未建立严重制约农业保险可持续发展。 农业风险的高度相关性使得农业保险经营始终面临巨灾风险,这是世界农业保险发展中的一个普遍规律。 对于农业保险来说,有时一个风险单位往往是涉及数县、甚至数省。 据统计,过去十年里,我国农作物平均受灾面积4600多万公顷, 成灾面积2500多万公顷,平均成灾面积占农作物总播种面积的16%。此外,我国各地地理及自然条件差异很大,北方易受冻害、旱灾影响,南方易受洪涝、虫害影响,东南沿海易受台风袭击,即是在全国普遍大丰收的同时,仍有严重减产的地区。 数据显示,2006年川渝大旱粮食减产100多亿斤,2007年东北大旱减产120多亿斤,2008年雨雪冰冻灾害造成直接经济损失42.88亿元 (当年2月农业保险综合赔付率一度接近400%)(详见表1),2009年东北及内蒙古大旱减产160多亿斤,2010年也有12个省份减产。 但面对低概率、突发性、高损失的农业巨灾风险,我国目前尚未建立起有效的农业巨灾风险分散分摊机制,突发性的高额赔付率导致不少商业性保险公司把农业保险视为畏途,望而却步。 如2009年8月中旬山东部分县市遭受大风强降雨天气,大面积投保玉米全损,由于缺少巨灾风险分摊机制,部分承保公司赔付额是当年农业保费的十倍,这极大地影响到了保险公司2010年度的承保积极性。
      2. 农业保险区域性分散管理现状与全国性组织管理及经营服务体系不健全构成农业保险可持续发展的一大严重障碍。 到目前为止,我国农业保险实践中的成功案例大都是区域性的,国内出现了上海市的“安信模式”、吉林省的“安华模式”、黑龙江省的“互助制模式”、浙江省的“共保体模式”、四川省的“安盟模式”、江苏省的“联办共保模式”等六种成熟农业保险模式,为建设全国性农业保险制度进行了有益探索和积极尝试。 这六种保险模式的一个共同特征是均由商业性保险公司按市场化原则运营农业保险业务,政府提供程度不同的财政补贴支持; 但各种模式之间以及不同省区之间,无论在保险金额、保费厘定、损失评估方面,还是在保险品种、理赔程序等方面,都存在较大差异。 与此相联系,我国到目前还没有建立起全国性的农业保险制度体系、组织管理体系和经营服务体系,保险制度政出多门,组织管理各行其是,经营服务复杂多元,并缺乏监督管理主体,这与目前快速发展的政策性农业保险工作形势极不相称,也使农业保险可持续发展面临严峻挑战。
    3. 农业保险技术要求高、经营管理难度大与农险队伍建设严重滞后的矛盾成为制约政策性农业保险发展的最直接障碍。 农业保险金额难确定、保险费率难厘定、灾害损失难评估、理赔工作难进行以及逆向选择和道德风险难防范等“五难”导致农业保险工作客观上存在着技术要求高、运营成本高、经营管理难度大和农业巨灾风险难分散等问题,必然要求有一支训练有素、精通业务、技术过硬、服务热情的农险人员队伍来担当此重任, 但目前农险人员队伍建设严重滞后于现实发展需要, 成为制约农业保险可持续发展最直接障碍因素。
    三、大力发展政策性农业保险的对策和建议。
    大力发展政策性农业保险,应该从法律制度建设、组织体系构建、巨灾风险分散机制建立、财税补贴优惠机制健全和农险人才队伍建设五个方面破难攻坚。
    (一)进一步建立健全农业保险法律法规和管理制度。
    1. 建议全国人大尽快制定出台 《农业保险法 》,对 “政策性农业保险”给予明确定性;并将立法依据、立法目的、保险范围、经营目标、经营原则、管理机构及职责、保险组织形式、组织体系、保险业务范围、保险合同、政府职责、协调机制、费率机制等内容以法律形式固定下来,为农业保险发展提供良好的制度环境。
    2. 各省 (市 、区 )人大 、政府尽快制定出台地方性农业保险法规和贯彻落实国务院《农业保险条例》的实施意见或办法,作为国家法律法规的有效补充,为发展区域性农业保险事业提供法制保障。
    3. 国家保监会和各商业性保险公司尽快分层研究制定农业保险经营监督管理与农业保险业务经营管理的相关规章制度,对保险标的,承保范围、风险保障水平、保险费率厘定、灾害理赔程序、查勘定损标准和赔偿补偿标准等相关事项予以公开发布或明确公示,广泛接受社会监督,确保政策性农业保险事业沿法制化轨道前进。
    (二)加强农业保险组织体系。
    1. 建议尽快成立国家农业保险发展领导小组,办公室可设在国家农业部, 负责全国性政策性农业保险险种的设计,财政补贴标准和税费优惠政策制定,农业再保险费率标准制定,以及商业性保险公司市场行为规范等等;负责协调农业部、财政部、民政部、林业局、保险监督管理委员会等部门统筹协调组织全国农业保险工作,并相应建立部际联席会议制度,协调解决政策落实中的重大问题,共同推进中国农业保险事业健康快速发展。
    2. 建议尽快成立国家农业再保险公司和片 (区 )农业再保险分支机构。中国农业再保险公司可由中央财政注资50%,各承担农险业务的全国性商业性保险公司总公司集体投资入股30%,各省(区)政府投资入股20%共同设立,并按照农业风险系统性特点,在自然条件相似、气候状况相近、自然灾害发生频率大致相同的东北、华北、华东、华南、中南、西北、西南七大行政区分设农业再保险分公司,作为中国农业再保险公司的片(区)分支机构,专司各区域商业性保险公司的农业再保险业务,并负责协调指导各地区商业性保险公司农险业务发展,为建立中国农业巨灾风险分散机制奠定基础。
    3. 建议尽快成立国家农业保险监督管理机构,建议在国家保险监督管理委员会下设农业风险监督管理局,专司农业保险业务经营监督管理,负责全国性险种条款制定和基准费率厘定;各险种保险金额的确定;风险定损标准制定;赔付起付标准和最高赔付比例确定; 新开发农险产品审核认定;农险业务考核制度和监督管理办法制定等等,努力防范农业保险业务过程中可能发生的操作性风险、 市场风险和道德风险,确保政策性农业保险事业规范、有序、健康发展。
    (三)整合各类社会资源,尽快建立 多 层 次 的 农 业 巨灾 风险分散保障体系。
    第一层次是建立有财政税收优惠政策支持的农险直保公司巨灾风险准备金制度,允许农险直保公司计提巨灾风险准备金可在企业所得税前列支,作为农业巨灾风险的第一道保障防线。 第二层次是建立政府主导、市场化运作的政策性农业再保险制度,可采取赔付率超赔分保为农业再保险的主要形式,由政府委托中国农业再保险公司及其片(区)分支机构承接农险分保业务,具体分保程序可借鉴美国《标准再保险协议》的做法,实行比例再保险分出业务和自留业务非比例再保险业务经营,确保农业再保险规范健康发展。 第三层次是由民政或财政部门分层建立国家巨灾风险准备金制度,充当农业巨灾风险的最后保险人。 国家和地方各级政府巨灾风险准备金建立的资金来源,可考虑分渠道解决:一是各农险直保公司每年在各自计提的巨灾风险准备金中上缴3-5%;二是从国家和地方已设立的“农业风险基金”中列支一部分;三是从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分;四是从社会各界救灾捐款中积累一部分;五是从农产品流通渠道中通过税收征收一部分; 六是发行农业巨灾风险债券募集一部分, 通过多方努力共建国家农业巨灾风险准备金。
  (四)积极调整财政支农支出结构,建 立 健 全 公共 财政对农业保险的优惠补贴机制。
  1. 进一步增加农险补贴品种和扩大农险覆盖范围,并在提高种养业风险保障水平和赔付标准的基础上,适度提高财政保费补贴比例, 并注意向中西部经济欠发达地区倾斜,提高中西部地区保费补贴比例;同时对粮食作物和经济作物实行区别化保费补贴政策,提高粮食作物保费补贴标准。
  2. 借鉴世界各国分别对农业保险公司普遍实行最低20%(西班牙)、最高66%(瑞典)、大多数国家55%的农险公司经营管理费用补贴经验,积极探索实施农业保险主体经营管理费补贴政策,最低从20%起步,有效激发商业性保险公司承担农险业务的积极主动性。
  3. 扩大对承担农险业务的保险公司的免税范围,免除农业保险业务的营业税、 印花税和企业所得税等一切税收;同时将免征营业税、 印花税的范围适度扩大到农村住房保险、农业机械保险、 农民财产险和人身险等其他涉农保险业务,并允许农业巨灾风险基金在税前累计提取,推动农业保险和农村保险业务双联互动、共同发展。
  4. 加大对农业保险的信贷支持力度,对参加农业保险的农户放宽贷款条件或优先发放贷款,并对投保人提供贷款担保或利息补贴,逐步建立信贷支持农业保险长效机制。
  5. 不断调整财政支农结构 , 适度降低种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种推广补贴、农机具购置补贴等直接刺激生产的“黄箱类”补贴政策力度。 逐步提高农业保险保费补贴比例,或将前述“四补贴”政策与农业保险政策配套实施,对农村种养业实施强制性农业保险,以实现农业保险强制性制度变迁。
  (五)着力提高农险经营管理队伍 建 设 水 平 ,为 农 险 事 业发展提供强有力人才资源支撑。
  各承担农险业务的商业保险公司必须按照建设 “专业化+技能化”农险管理人力资源队伍的总体要求,加快制定和完善各项教育培训政策;加快制定行业行为规范和职业道德规范;加快制定行业技术标准和业务操作规程,不断加大教育培训力度和开展业务技术实战演练,不断提高农险经营管理队伍素质;同时坚持多层次、多渠道、多形式地挖掘农村保险人才,并同基层农牧、林业、水利、气象、财政、民政等部门建立广泛的业务联系制度,形成务实、高效、便民、利民的利益联结机制,为新时期中国农业保险事业可持续发展提供高效的智力支持和人力资源保证。
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