[摘要]社区服务与管理设施是承载政府公共管理、社区自治服务、市场中介服务和民间互助服务的载体，是社区工作人员服务居民和居民参与社区事务管理的凭借工具。在社区建设领域，社区服务与管理设施如何能够既普惠到所有居民，又节约成本提高配置效率，使有限的资源充分发挥作用，是基层政府和社区工作者时常聚焦的话题。笔者以此为课题，对东莞社区服务设施的配置现状展开调查，拟通过总结目前设施建设中存在的问题，借鉴其他城市先进经验，提出完善东莞社区服务与管理设施的建议。
[关键词]东莞；社区；服务与管理。
一、东莞社区服务与管理设施配置的现状。
通过调查笔者了解到，东莞市、镇两级政府近些年来不断加大社区建设的财政投入，其中社区服务与管理设施的数量逐年递增。截至2011 年底，全市村（社区）建有多功能活动室482个，星光老人之家521 个，社区卫生服务中心（站）388 个，图书阅览室527 个，劳动服务站587 个，户外文体广场571 个，实现了每300 户以上的农村社区就有一个篮球场、一个小公园、一个公共厕所、一个村办事服务中心和一个垃圾收集站。规划并建设了社区内的公交车站点、候车亭、停车场、首末站、维修场等设施，方便居民出行。此外，各社区服务中心还配备了警务室、人民调解室、档案室、图书室、卫生计生服务室、残疾人康复场所、户外文体小广场等设施，使社区环境切实得到了改善。
二、东莞社区服务与管理设施建设中存在的问题尽管东莞借助其地方财政优势，在社区服务与管理设施配备上不遗余力，取得了一定的成绩，但在建设过程中逐渐暴露出来的标准混乱、重复低效、单一僵化等问题都严重影响并阻碍了其未来的发展，经过分析，笔者认为产生这些问题的原因主要有以下几点：
（一）设施建设缺乏法律依据，致使设施配置的类别、标准、原则皆不明确。
目前，指导社区服务与管理设施建设的权威文件是2007年由国家发展改革委员会、民政部编制的《“十一五”社区服务体系发展规划》。该规划中明确将社区服务与管理设施界定为构建社区、街道、区（市）三级社区服务网络的重要载体。该规划一经出台，一部分经济发达城市就率先发布了适用于本行政区域内社区服务设施建设的规范性文件，如《北京市社区服务设施管理若干规定（修正）》、《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》、《青岛市市区公共服务设施配套标准及规划导则》、《泰州市城市居住小区公共配套服务设施管理规定》、《重庆市居住区公共服务设施配套指标》等等。这些规范性文件是该地区进行设施配置时予以参照的重要法律依据，其中无一例外地界定了社区服务设施配置的类别、标准和原则，同时也明确了社区服务设施从申请、审批、兴建到监督管理的各个负责部门及其职责。反观东莞的社区服务设施建设，至今尚无可参考的规范性文件，这直接导致了建设过程中，出现设施配置标准不统一，镇区间发展不均衡，配置类型两极分化的现象，因此，尽快草拟和颁布东莞市社区服务设施建设管理条例势在必行。
（二）设施建设欠缺整体规划，引发较多重复建设、低效用建设。
东莞现有的社区服务设施在配置上缺少整体划一的指导思想，其建设视角大多从本镇区需要出发，经济发展的不平衡促使其各为其政，很难实现区域间的共建共享。一些地方经济较优越的镇区在社区服务设施上投入巨大，服务中心占地辽阔，装修精美，设施类别配置齐全，但因为社区居民入住率低、流动性大、参与意识不足等原因，使很多设施处于荒废状态，利用效率极低。相反，有的镇区受限于其财政支付能力，可配备的社区服务设施类型有限，运营乏力，服务水平也不能满足所在社区居民的需要，导致部分居民索性放弃社区服务，向外寻求帮助。以上这些现象的出现，不仅使东莞市的设施建设偏离了发展规划中搭建三级社区服务网络的初衷，还人为割裂了全市社区服务协调发展、全面提升的布局。因此规划部门氶需承担起编制东莞市社区服务与管理设施基本配套指导性文件的重任，使之与管理条例相协调，与各专项规划相衔接。
（三）设施建设类型保守，功能滞后，凸显社区服务与居民需求之间 的差距。
东莞现有的社区服务与管理设施主要以社区服务中心（站）、敬老院、伤残人士康复中心及户外文体小广场等为表现形式。从功能上来看，这些设施主要为所在区域内的居民提供社会救助、就业服务、文化体育等公共服务及开展卫生环境、计划生育、社区治安等行政服务。虽然延伸政府行政管理功能是社区服务中不可或缺的一项，但是这些服务并非社区居民日常生活中最关心、最需要的内容。与之相较，那些诸如购物、餐饮、家庭服务和再生资源回收等与居民生活密切相关的便民服务才是最容易被居民认可和最受欢迎的。而目前东莞社区服务设施建设的类型中并未涵盖以上内容，这势必会加大服务主体与需求者之间的距离，甚至影响到社区服务设施的利用效率。如何提供更加贴近社区居民生活所需的服务，应当是社区服务设施配置和建设中考虑的重要问题。除此之外，随着互联网的高速发展，传统的社区服务模式已经不能适应社区居民的网络化生活方式，基于虚拟的电子平台会极大降低社区服务与管理的成本，未来的社区服务设施建设不能仅仅拘泥于建筑实体的投入，而应当适时地将社区网络信息化工程纳入其中，进行全方位、多层次的建设。
（四）设施建设资金来源单一，筹建任务艰巨，政府财政负担过重，导致设施建设进度缓慢。
东莞现有的社区服务与管理设施建设主要依靠市镇两级政府财政投入，一方面因为地区人口基数较大，外来人口多，市镇两级辖区内社区划分较细，按照《“十一五”社区服务体系发展规划》规定的社区服务设施配置要求，东莞市的设施筹建任务依然艰巨。另一方面，因为社区服务体系建设和发展缺乏稳定的投入机制，投资主体过于单一，导致政府财政负担过重，部分社区基本公共服务的必要支出得不到保障，社区服务基础设施建设也存在着资金缺口，严重影响了全市社区建设的发展进度。因此有必要充分调动社会各方面力量，多渠道筹措资金，共同参与社区的服务设施建设。
三、完善东莞社区服务与管理设施建设的具体建议。
（一）健全相关法律法规，制定整体划一，针对性、操作性强的政策措施。
1.界定东莞社区服务与管理设施的范围及类型。
可参照《北京市社区服务设施管理若干规定（修正）》的内容，将社区服务设施的范围及类型设定为所辖社区内，由市、区、街道（镇）、居委会及个人、企业兴办的以当地老年人、残疾人和优抚对象为主，并向本社区居民提供便民服务的社区服务中心、敬老院、伤残人士康复中心等教育、医疗卫生、文化娱乐、体育、商业金融服务、社会福利与保障、行政管理市政公用设施。
2.厘清东莞社区服务与管理设施从申请、审批、兴建到监督管理的各个负责部门及其职责。
兴办社区服务设施，应当向所在辖区内的民政部门提交申请，由市、镇、区民政部门负责本辖区服务设施的审批管理，并对设施的建设和使用情况进行监督检查。计划、财政、税务、工商、规划、房管、城市建设、文化、卫生等行政管理机关，应当结合各自的职责，对社区服务设施的建设和发展给予扶持。社区服务设施用房的建设，应纳入城市建设规划，设施配置的各项标准，由民政部门会同市城市规划管理局等部门确定。
3.明确东莞社区服务与管理设施建设的原则。
为了使东莞的社区服务设施配置更加合理，一方面规划部门应当注意资源整合，统筹考虑各类公共资源，科学配置，充分利用现有公共设施，避免重复建设，实现社区服务设施的共建共享。另一方面各级政府应当因地制宜，从各地的实际情况出发，根据经济发展水平、自然条件和居民需求，确定社区服务体系建设的重点，区分不同规模、不同类型的社区及社区服务，实行分类建设指导。
4.制定东莞社区服务与管理设施的配套标准。
按照《“十一五”社区服务体系发展规划》的要求，城市中每个街道应拥有一个综合性的社区服务中心；每万名城镇居民拥有约4 个社区服务设施，每百户居民拥有的服务设施面积不低于20 平方米。每个综合性社区服务站设施的最低标准是能满足社区居委会办公所需，并配置多功能社区活动场所，建筑面积不低于200 平方米。以此标准为基础，部分城市根据所辖区域的实际情况，设计了符合本地社区发展的设施配套标准，如重庆市，就将居住区公共服务设施按居住社区、居住区、居住小区进行三级配置。居住社区人口规模为7-12 万人，居住区人口为4-6 万人，居住小区人口为1-2 万人。根据不同的级别，要求其按照不同的配建标准选择设施项目。笔者认为东莞也应尽快制定与本市居住人口规模相对应的社区服务设施配套标准，在符合国家规定的设施面积总指标的条件下，根据规划组织结构类型统一安排，合理布局，使社区服务设施建设有据可考，有法可依。
（二）从东莞市社区工作角度出发，对社区服务设施进行统筹规划，整体布局，平衡地方差异，实现资源共享。
应当将东莞市的社区服务设施划分为三个层次，即在社区层面，建设综合性、多功能的社区服务站，在街道层面，建设“一站式”服务为特点的社区服务中心。在区（市）层面，建设以规模化和特色服务为主的社区服务中心。社区综合服务设施（社区服务站、街道社区服务中心和市、区服务中心）的建设应坚持因地制宜、合理布局、综合利用。要突出综合服务功能，将党员活动室、就业保障网络、社区卫生服务站、文化活动室、图书室、“爱心超市”、社区捐助接收站点、警务站（室）、老年活动室、未成年人文化活动场所等统筹规划建设，尽可能避免单独设立。
另外，各镇区也可以结合所辖社区的居民结构特色，增设一些符合当地居民需求的服务设施，如在外来人口聚集的社区开辟新莞人服务机构或劳动就业中心等，还可以在相毗邻的社区中设置不同的服务设施，使其发挥交叉服务功能，实现资源共享。
（三）拓宽设施建设资金来源，建立以政府投入为主导，兼有企业赞助、社会捐赠、个人承包相结合的投资机制，共同完善社区服务设施建设。
应逐步引导社会各方参与和支持社区服务体系建设与发展，探索有效的社区服务资金募集方式，通过贴息补助、配套投入等灵活方式拓宽社区服务体系建设融资渠道，吸收社会资金投入社区建设。通过慈善捐赠等活动，筹集社区服务体系建设发展资金。建立以政府公共财政投入为基础、募集社会资金为辅助的社区服务基金，对社区服务进行项目管理，不断完善社区服务基础设施，广泛开展政府购买服务。通过租用、借用社区服务设施等形式，吸引社会力量投办社区服务业，开展有偿服务，通过引进物业管理进社区，将部分社区服务交给社会和居民承担。鼓励房地产开发商将社区服务理念融入房地产开发项目之中，完成小区开发的同时，配套建设公共文化、教育、体育等各类社区服务设施。鼓励企业与社区建立共建机制，兴建社区服务设施，开展社区服务。
目前东莞正处于经济社会双转型期，社区服务与管理工作在转型过程中承受着来自各方的考验，作为开展社区服务的重要载体———社会服务与管理设施，在建设中必须充分权衡居民需要与政府统筹之间的关系，有关部门应针对该市社区服务与管理设施配置中现存的问题，积极寻找解决途径，合理布局，科学规划，在具体的实践中进一步完善社区公共服务与管理设施的建设。
