中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）22-0068-05
构建终身教育体系，建设学习型社会是当今时代发展的需求，并已成为世界各国及国际组织的政策导向。我国自20世纪90年代起，确立了终身教育在教育改革中的重要地位，并在全国范围内开展了广泛的终身教育政策本土化实践：1995年，在国家出台的《教育法》中，把构建终身教育体系作为国家教育改革与发展的基本方针；2003年，党的十六大报告又进一步提出了构建“学习型社会”的战略目标；而党的十八大报告中再一次重申了“完善终身教育体系”的战略目标。北京作为国家首都，在各项政策的制定与推行上，比地方更具优势和全面性，也更深刻地受中央政策的影响，作为教育政策重要组成部分的终身教育政策亦不例外：2001年，北京市第一次提出“构建终身教育体系”的教育改革与发展目标；十六大后，构建“学习型城市”则更成为了北京市终身教育最为重要的发展目标与关键举措。本文以北京终身教育政策实践为例，对我国终身教育的政策历程及从中央到地方的政策实践进行整体回顾与评析。
一、我国终身教育政策的历程回溯
终身教育作为一种重要的教育理念在世界范围内得以广泛普及和推广始于20世纪60年代中期。然而在我国，从20世纪60年代中期至70年代后期，正处于“文革”最为动荡的时期，教育的正常秩序已被完全破坏，因此无法关注正在兴起的现代终身教育思潮，其理念的引入、实践的展开乃至政策的制定与推广亦无从谈起。直到20世纪70年末80年初，以改革开放为契机，终身教育理念才开始被引入并逐渐得到推广。
在改革开放政策的推动下，过去的三十多年，中国终身教育的发展取得了举世瞩目的成就，依据其在我国的发展及其政策化实践，即终身教育从一种理念转化为一项政策并在我国的推进过程，可将这一历程划分为三个阶段。
（一）终身教育理念引入和政策化形成的初始阶段（1979～1993年）
改革开放的全面推行引起了教育领域的响应，“文革”导致的满目疮夷教育局面开始得以恢复。伴随着教育领域的拨乱反正、正常秩序的恢复，作为国际教育思潮的终身教育理念亦迅速引入我国并逐渐开始了政策化进程。
1987年6月，国家教委在山东省烟台市召开了“全国成人教育工作会议”，时任国家教委主任的李鹏作了《改革成人教育，发展成人教育》的重要讲话，指出：“成人教育是我国教育事业极为重要的组成部分，就整个教育事业来说，大体上可分为四大部分，即基础教育、职业技术教育、普通高等教育和成人教育。”这一讲话精神在次年国务院正式转批的《关于改革和发展成人教育的决定》中得到了充分体现，标志着源于欧美的“成人教育”概念开始替代本土的“工农教育”，成为国民教育体系四大重要组成部分之一[1]。
1989年9月，在终身教育思潮发展史上具有划时代意义的，由联合国教科文组织撰写的《学会生存――教育世界的今天和明天》（1972年），由华东师范大学比较教育研究室翻译出版，在教育界形成了一股讨论终身教育的热潮[2]。
受实践和理论的双重推动，“终身教育”终于写入国家教育政策，并开始了政策推进的历程。1993年，党中央和国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》指出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”[3]终身教育第一次正式被党中央和国务院制定的政策所采纳，成为国家教育发展的重要目标。
（二）终身教育政策化深入推进与立法起始阶段（1994～1999年）
1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，在这项被称之为教育宪法的基本法中，终身教育先后在第11、19和41条中三次被提及， 标志着终身教育政策化的推进迈上了一个新的台阶，即从政策行政推动迈向立法强力保障，“广义上的终身教育政策”的制定力度与推动强度也得到进一步深化。
《中华人民共和国教育法》第一章“总则”第十一条提出：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。”
由此可见，教育法明确规定建立和完善终身教育体系是国家进行教育改革和发展教育事业的总体目标。这不仅显示了终身教育在我国教育事业中的重要地位，而且还把发展终身教育与推进教育改革、促进各级各类教育协调发展联系在一起。更为重要的是，教育法还将终身教育视为公民所应享有的一种权益，明确指出，（政府）应该鼓励并创造条件，以满足公民的终身教育需求，这无疑向国际社会所提倡的作为权利的终身教育迈进了很大一步。总之，终身教育因为写入了《中华人民共和国教育法》，其作为国家需要推动的一项基本国策已经牢牢地确立了地位。
（三）终身教育政策化深入拓展阶段（2000～2013年）
2000年至今，我国终身教育政策化进程不断深入拓展，不仅相关政策的数量不断增多，而且实质内容也更具操作性、约束性与规范性。国家层面上，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对终身教育进行了重申，并强调推行开放大学、社区教育、学分银行等重大项目与改革试点，有力推动终身教育的推广与实现；地方层面上，福建、上海等地先后出台了相关地方条例，推动终身教育在我国的立法进程。 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》是我国进入21世纪之后的第一个教育规划，也是今后十年内指导全国教育改革与发展的纲领性文件，对未来一段时间内我国教育发展与改革至关重要。《纲要》提出，“构建体系完备的终身教育……现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。”“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”全文除目录提及终身教育的有5处，而涉及终身学习的也有6处之多。对改革开放三十年来我国国家层面对终身教育的全面总结与回顾，尤其是立法与体制机制的改革部分，更融合了当今世界各国终身教育政策推进过程中最先进的理念，这样一种态势亦可谓前所未有。
在这一阶段，终身教育立法也实现了重大突破。2005年8月，福建省制定了大陆第一部终身教育地方条例――《福建省终身教育促进条例》；2011年月，上海也制定了《上海市终身教育促进条例》。两部地方性终身教育立法的出台，不仅标志着终身教育政策的成熟并由此上升到了立法层面，同时也说明中国对终身教育政策和立法的研究亦已达到了一个与国际接轨的新阶段。
二、北京终身教育政策的实践脉络
北京作为我国首都，对中央推进终身教育发展的政策具有极高的敏感性，能快速将国家的终身教育政策具体化为地方的政策实践举措。因而，对北京市终身教育政策实践脉络进行研究，可以呈现出终身教育政策从中央到地方推进的过程，也可以反映地方终身教育实践的独特经验、创新机制及面临的问题，对我国其他地方的实践具有重要的启示意义。
（一）理念引入：重视技能与岗位培训的成人教育
北京市在正式推行终身教育政策之际，各级各类教育事业正致力于恢复正常秩序，为不断加速的城市建设和城市化进程提供数量巨大的各行各业专业人才。因此，成人教育在终身教育政策化初期获得了良好的发展契机。北京市即在成人教育领域提出，“以成人高、中等学校为龙头，以各级各类文化技术培训和继续教育为重点的、基本上适应北京市经济和社会发展需要的多种形式、多种规格、多渠道的办学体系”[4]等政策目标。
在各种政策的大力扶持下，北京成人教育得到了长足发展。据统计，1999年，北京市有131所成人高等学校，其中67所独立设置成人高校，23.78万成人高校在校生（本科生49092人，专科生188695人）；成人中等专业学校106所，在校生60919人；成人中学25所，在校生5617人；成人技术培训学校2689所，在校生225170人[5]。在这一阶段，北京市成人教育也开始面临愈来愈大的发展挑战，适时地进一步向终身教育转换并延伸，成为北京市教育政策制定的必然选择。
（二）转型拓展：以构建“学习型城市”为抓手创建终身教育体系
北京市为突破当时成人教育发展的瓶颈，把进一步发展的基本目标设定为构建终身教育体系，同时确定其主要途径在于大力发展继续教育、岗位培训等各种形式的成人教育，即本质上强调成人教育的发展仅是终身教育的基础。与此同时，受国际理念的影响，把目光转向了学习型城市的构建，强调“促进终身学习”，“构建学习型城市”。
如“北京市教委2001年工作要点”提出：“加快教育信息化步伐，构建终身教育体系。积极促进终身教育，努力构建学习化社会。大力发展继续教育、岗位培训和其他各种形式的成人教育……建立和完善社区教育网络，推进学习化社区试点。”2010年，北京市教育事业发展目标包括：率先构建起各级各类教育相互沟通、配套协调的现代教育体系；率先构建起终身学习和学习化社会的基本框架。
北京市之所以把构建终身教育体系的创想，直接与提倡建设“学习型城市”联系在一起，主要是受国际理念的影响：1968年，哈钦斯出版《学习社会》，提出了“学习社会”的构想，即实现“一个所有社会成员都可以通过自我学习、自我实现而‘成其为人’的社会，一个所有机构或制度都指向于帮助每个社会成员实现这一目的的社会”[6]；1972年，联合国教科文组织发布《学会生存》，认为终身学习与学习社会是未来教育改革的重大目标[7]。在推动终身教育政策化的过程中，北京市将“学习型城市”作为方针理念与努力方向，提升了政策化力度，并与国际社会的先进理念接轨，缩短了与发达国家的距离；同时，又体现了构建“终身教育体系”这一国家战略在北京市推广的地域特色。
（三）地域特色：建设“学习之都”与构建终身教育体系的再落实
2007年4月，北京市总结了几年来构建“学习型城市”的实践经验和成果，由市委市政府召开全市建设学习型城市工作会议，印发《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》，提出建议“学习之都”的发展目标。
由此，北京市明晰了构建“学习型城市”的基本目标，即要通过“学习型城市”的建设，来带动北京市城市建设的各项活动，并为城市建设培养人才、提高市民素养。换言之，北京市把“学习型城市”的构建视为政府为推动社会建设而应承担的一种责任，终身教育应该是一国之国民的基本权利。与此同时，北京市将构建终身教育体系视为“学习型城市”建设的基础予以大力推行，这成为北京市终身教育政策化的重要地方特色。如《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》提出，构建各类教育相互沟通和相互衔接的终身教育体系；建立终身教育制度，要将终身教育和终身学习的思想贯穿到从幼儿教育到大学后继续教育的各个层次、各个领域，努力提高学习者的学习能力、就业能力和可持续发展能力。
2013年10月21日，由教育部、联合国教科文组织和北京市人民政府联合举办的首届国际学习型城市大会在北京召开，来自联合国教科文组织102个成员国的近300名代表和200多名中国代表出席大会，大会通过了《建设学习型城市北京宣言――全民终身学习：城市的包容、繁荣与可持续发展》和《学习型城市主要特征》两个文件，并由联合国教科文组织正式发布。大会倡议：各国应坚持以人为本，满足城市不同群体的学习需求，建设学习型社会；激发创造潜能，促进城市经济、政治、文化、社会和生态文明协调发展；营造学习氛围，促进不同文化、民族、阶层之间的交流沟通、理解互信、文化认同；加强国际合作，推进交流互鉴，使学习型城市建设多姿多彩[8]。 学习型城市大会在北京的召开，表明了北京市终身教育政策实践同国际先进理念的良好互动，以及北京市对“学习之都”这一目标规划的特色创新与一以贯之的坚持。
三、北京终身教育政策的成效分析
从实践成效来看，北京市将构建“学习型城市”与终身教育体系两个目标放在一起并进行有效整合，且把“学习型城市”的构建先于终身教育体系的考量，是值得借鉴的。因为一个城市的整体构建要比一种体系的创建更为具体，而城市的构建包含体系的目标，也将更有利于加大对终身教育在政策层面上的支持力度，也更能激发出本土创造性。
相对于其他城市，北京市发展终身教育具备易受国家政策影响和积极引入国外政策经验两个独特优势，直接决定了北京市终身教育政策历程的两个特色：一是充分吸收了国际先进经验，与国际接轨；二是积极响应国家政策趋势，突出本土化特色。
结合国家政策与国际经验，北京市把构建终身教育体系的设想置于“学习型城市”创建的目标之下，这样一种思路与推进路径，不仅可以使终身教育的发展能持续得到政府的有力支持，并且作为一个城市发展的一部分来整体考虑，将有机地把终身教育融入城市的各项发展目标之中，这就使得终身教育的发展更具生命力与中国本土特征。
需要指出的是，北京终身教育的政策推进虽然取得了一定成效，但因理论与实践的融合问题，及长久以来各教育体系间的割裂，仍然使得终身教育资源无法得以有效整合，终身教育体系尚有待于整体架构。尤其是国家及地方层面终身教育立法的缺位，使得许多有效成果无法及时上升到法律层面，得不到法律的有效保障。凡此种种，表明终身教育的发展仍可谓任重而道远，终身教育政策及其决策过程则更需要一个民主、开放与科学的机制，以保证在每一个发展与推进阶段，政策都能发挥正确、有效的指引作用。而如何实现这一目标，又如何继续推动并完成这一伟大理念的成功实践，则需要在理论研究与政策实践中有所突破。即在理论研究上，应对终身教育、终身学习、学习型社会及学分银行等概念进一步厘清与辨明；在政策实践上，首要途径就是把政策上升为国家层面的立法或建立地方性法规，从立法角度协调和平衡各种利益关系，以实现终身教育资源有效整合。
四、地方实践对我国终身教育政策的启示
（一）推动终身教育立法迫在眉睫
随着终身教育理念的不断普及与深入，我国终身教育政策的制定与推行已进入瓶颈阶段，面临着的是更加复杂与艰巨的形势与任务，虽然国家已经对此出台了一些相关法律法规，但总起来说，条款内容多抽象化、形式化，仍然难以推行。哪怕是政策力度与投入极大的北京，也因为各教育体系间复杂的纵横割裂，面临着难以深入发展的瓶颈。而综观世界各国成功实施终身教育的经验，都经历了把终身教育抽象理念规范化、立法化的过程，因为只有使其具备强制性的法律约束，才有可能得以成功推进。如美国早在1976年就通过了《终身学习法》，法律规定在联邦教育部设终身教育局；日本于1990年颁布《终身学习振兴法》，并在文部省设立终身学习审议会；韩国亦于1998年8月颁布并实施《终身教育法》；我国台湾地区则于2002年6月制定《终身学习法》，同时设立终身学习推展委员会。我国的终身教育立法实践虽已在部分地区展开并取得一些显著成效，但种种迹象表明，国家层面的终身教育立法仍然处于规划之中，因此，要尽快把制定国家终身教育法提上议事日程。
（二）整合教育资源，打通教育渠道
北京市将构建终身教育体系视为构建“学习之都”的重要基石，其目的便是通过构建“人人皆学、时时可学、处处能学”的平台，促进全民终身学习。换言之，平台构建与资源整合已成为终身教育政策化的关键。在联合国教科文组织出版的《学会生存――教育世界的今天和明天》一书中曾指出，“不要把教育的权力交给一个单独的、垂直的、有等级的机构，使这种机构组成一个社会中的独特团体。相反，所有的集体、协会、工联、地方团体和中介组织都必须共同承担起教育的责任”。随着我国政府对教育重视程度的加强，对教育的投入亦逐年增加，但与教育发达国家相比，我国依然存在一定的差距。因此，政府若想在原本有限的教育资源条件下，有效推进终身教育，并实现建立学习型社会的目标，不仅要继续加大对终身教育的财政投入，而且还要制定合理政策，充分整合和统筹现有的各种教育资源，以使其为构建终身教育体系发挥最大的作用。
（三）终身教育政策的分类试点与分步推广
基于以上国家和地方的政策分析，就我国终身教育政策的制定而言，不可生搬硬套发达国家和地区成功的政策经验，而是需要结合我国社会实际，包括政治、经济、文化、教育发展水平、民众需求及本国的以往经验，来对终身教育政策进行新的创造与融入本土的实践，这也是一个“接地气”的本土化过程。而由此也才能最终探索出具有中国特色的终身教育政策体系。
