中图分类号：G639.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）12-0010-02
自1977年恢复高考以来，为适应社会发展的需要，我国高考制度的改革从未间断。近年来，随着农村人口大量涌向城市务工，聚集成一个新的群体――“随迁人员”。随迁人员子女能否在流入地参加高考引起社会广泛关注，成为当前高考制度改革中不容忽视且亟待解决的问题。“异地高考”政策的提出，可以从根本上消除随迁子女回户籍地参加高考的无奈和麻烦，同时也让高考制度改革进入新的阶段。异地高考政策的出台涉及多方利益的博弈，在政策的制定与执行过程中必然存在众多现实和可能的难点。因此，本文从异地政策提出的背景出发，从公共政策学的视角深入分析在政策制定与执行过程中已存在的以及将来可能出现的难点，并提出促进“异地高考”顺利推行的政策建议。
一、“异地高考”提出的背景
截至2011年年底，我国农民工数量已超过2.5亿，其中有1 400多万随迁子女。在这庞大的数字背后，隐藏的是农民工子女的教育问题，尤其是在流入地参加高考难的社会问题。“异地高考”政策的提出被认为是当今高考制度改革的重要突破口，是对现有政策的改进、补充和完善，也是适应时代的发展需要、保障社会稳定和谐的重要举措之一。
（一）现行高考制度的弊端
1977年国家决定恢复和重建高考制度，此次“破冰之举”缓解了人才匮乏的困境，而且改变了个人、国家和民族的命运。此后的发展历程中，我国高考制度一直都在不断地进行改革和完善，并日益成为影响社会生活各个领域的基本制度之一。尽管在36年的发展历程中，我国高考制度取得了一些成就，但也存在许多问题，其局限性逐渐暴露，引起社会广泛质疑和批评。一是“一考定终身”的选拔方式，这种方式偶然性很大，无法充分体现考生的真实水平，并且会加剧和激化基础教育阶段学生之间的竞争；二是全国统一的、单一的书面形式不利于创新型、个性化人才的选拔；三是高考制度中的区域不公平现象严重凸显，集中表现在教育资源和投入上的严重失衡，同时高考的区域不公平在考生的录取分数线上也有着明显的体现，导致“高考移民”现象盛行，对各地的教育体系造成冲击，并加剧了竞争。
（二）社会经济发展的现实需要
改革开放以来，大量农民进城务工，成为我国特有的农民工群体，随之而来的是，为了能接受更好的教育，大量的随迁子女也涌向城市。尽管来到了大中城市，这些随迁子女却无法享受平等的教育权，不仅入学受到非本市户籍的制度限制，而且即使有一部分随迁子女能够顺利进入迁入地学校学习，却不能在迁入地参加高考，只能回户籍所在地参加高考。另一方面，由于农民工迁入地通常是经济较为发达的省市，而其户籍地往往经济发展较为落后，造成户籍地与迁入地在教育资源、教育水平上存在较大的区域差异，使得随迁子女回户籍地参加高考面临着教育内容衔接、如何适应户籍地高考考试内容等难题。如果政府不能采取强有力的措施解决此项难题，势必会使其成为危害社会稳定和谐发展的社会问题，不利于社会进步。
二、“异地高考”改革政策制定中面临的难点
（一）多方利益主体的博弈和协调
政策制定事实上是相关各方利益之间的博弈。在“异地高考”政策的制定过程中存在着随迁人员及其子女和迁入地政府之间的利益博弈，两者之间的利益如何平衡是政策制定过程中的主要难点。一方面，当前，教育部已经敦促各省市在2012年底出台相关政策，对于随迁人员及其子女而言，必然希望能够尽可能快地实施“异地高考”政策，以消除与当地学生的差距和不平等；另一方面迁入地政府在政策制定上有多重考量。
首先，迁入地政府在制定政策过程中，必须考虑到本地居民的利益和愿望。一旦实行异地高考政策，随迁人员数量庞大，会对迁入地现有的已经趋于饱和的教育资源产生冲击，不仅占用当地的教育资源，而且会影响迁入地原有考生享有的待遇和机会，加剧当地原本已经相当激烈的高考竞争。因此，迁入地政府在制定政策时就不得不深思如何去平衡当地居民与外来务工人员子女间的利益，减少政策实施的阻力。
其次，在制定政策过程中，政府不可避免地会受到地方保护主义和高等教育区域不公平的双重影响，如何去规避这些问题值得深思。地方保护主义集中体现在高校招生时在各地分配的招生指标与录取分数线上。通常高校会对其所在地分配较多的招生指标，并划定较低的录取分数线。在招生指标和分数线的双重作用下，随迁人员子女在流入地接受教育，却没有享受到平等的教育权，高考只能回原籍考试。
（二）户籍制度的桎梏
“异地高考”问题的关键在于随迁人员子女在迁入地进行高考必将受到户籍阻碍和限制。为了顺利开展“异地高考”政策，就必须要对现有的户籍制度进行调整，消除户籍制度在高考资格上的阻碍，或至少将户籍制度对异地高考的影响程度降至最低，否则，异地高考政策的制定将举步维艰。户籍制度的调整，会牵涉更多方的利益以及整个社会资源的重新分配，必然会使异地高考政策制定中面临的问题更加复杂。
三、“异地高考”政策将来执行中可能出现的困难
（一）地方保护主义的阻碍
即使异地高考政策得到了推行，地方政府出于对本地教育资源和本地户籍考生利益的保护，很有可能会出现“上有政策，下有对策”的现象。异地高考本身涉及的领域太多，高等教育资源的不均、户籍制度的牵绊、生源利益的难调等等，这也是政策迟迟难以出台的原因。尽管中央要求各省（区、市）的异地高考方案原则上应于2012年年底前出台，但什么时候会放开，放开到哪种程度，都是地方政府自行决定，地方政府在考虑到与此相关的一系列因素时必然优先考虑和保护地方的利益。 （二）高考考试方式、录取方式的调整
现行高考制度主要采取户籍考试方式，录取方式是依据考生所在地的分数线和招生指标而定。“异地高考”政策实施后，随迁人员子女的考试方式和录取方式要有相应的改变，但又不能与本地户籍的考生一样，否则会面临更大的阻碍。同时由于户籍制度的桎梏，随迁人员子女自然也不可能和本地户籍考生一样，这是协调不同群体利益的前提和保障，此时就需要在参照标准上依据具体情况来进行调整，不能单一地依据当地或是随迁人员子女户籍地的标准。标准如何制定，如何达到双方相对满意和接受的地步，都是考试方式和录取方式调整中需要考虑的问题和解决的难点。
（三）高考招生名额再分
实行异地高考政策，随迁人员子女在迁入地参加高考，会使得当地考生人数增加，此时需要依据考生人数的变化对迁入地现有的招生名额进行扩招。如果流入地不扩招的话，会使得当地原本已经竞争激烈的基础教育阶段出现过度竞争，从而影响社会安定和发展。同时，考生户籍原地所分配的招生名额必须减少，相应扩大外省考生的招生指标，用以弥补原地考生的不足，否则会出现迁入地考生竞争激烈与迁出地招生难的问题。
（四）制度上的不完善和法律上的不健全
制度上的不完善是政策推行过程中面临的严重问题，意味着无法对政策上的混乱和不健全进行矫正。法律是政策推行的有利保证，一旦法律不健全，会使得政策推行从法律角度就已经失去了强有力的支持。由于“异地高考”政策还是一个比较新的公共政策，相应配套和完善的法律条文和制度都没有建立起来，缺乏足够的法律保障和依据，政策的推行只能依靠地方政府的自觉性和自主性。在具体实施过程中，可浮动性大，再加上地方保护主义，都会增加政策的难度，为政策执行效果埋下隐患。
四、顺利推行“异地高考”改革的政策建议
为了解决政策制定和将来执行过程中的难点，政府在推行“异地高考”改革时需要采取相应的措施来确保政策的顺利推行，达到预期的效果，实现政策目标。
（一）缩减教育区域不公平，推动落后地区的教育建设
异地高考出现的根本原因是教育区域不公平。东、中、西部之间的教育资金投入差异和经济发展不平衡，导致了区域之间的教育不公平，才会使得异地高考现象出现。如果各地教育水平平衡发展，就可以从源头上解决异地高考的问题。为此，需要从资金，人员和帮扶三方面入手，推动落后地区的教育建设。
首先在资金上，中央需要加大对地方教育资源的投入率和利用率，提高教育质量，缓解地方政府教育资金短缺的现象。实行分税制改革后，地方政府获得了一定的财权，但是其财力并不充实，而且大部分的财政收入来源于政府间转移支付，包括财政拨款。如果中央加大对地方教育的拨款，用于改善教学设施和教学环境，提高教育质量，就可以推动落后地区的教育建设，缩短区域间的教育资源和投入不公平现象。
其次还必须有人力上的支援。教师资源不足是落后地区教育发展缓慢的原因之一，落后地区不仅教学环境差，而且最缺乏教师。我国每年实施的大学生“西部支教”活动，鼓励当代大学生扎根西部，对落后贫穷地区进行支教，发挥志愿者的力量，使其成为我国西部教育事业的重要力量。
最后，由于政府投入的资金有限，因此要充分利用东部地区的优势和经验，实施“一帮一”的对口扶持计划，通过提供优秀人才和资源对落后地区进行帮扶，让经济发达地区和教育先进地区带动落后地区的教育建设。可以先在部分地区进行试点，累积经验后在全国全面推行。在试点地区的选择上要有针对性，如可先期选择广东省对流动人口数量较大的四川省进行帮扶。此外，还可以发挥非政府组织的力量，加强对落后地区的教育支援。
（二）确立合适的异地高考资格条件
在制定切实可行的异地高考资格条件时，不仅要考虑到随迁人员的资格，同时也要对随迁人员子女进行审核，需要两者同时满足条件，才能参加异地高考。各省市需要对随迁人员进行审核，主要从工作是否稳定，是否有稳定的收入和住所，是否系常住人口，对社会做出了贡献，至少在社会发展中是离不开这个行业的等各个方面进行综合评价。对随迁人员子女的要求可以采取“户籍+学籍”的审核方式。虽然不要求随迁人员子女拥有流入地的户籍，但是至少要求其在流入地居住一定的年限，同时在流入地的学籍要达到三年以上，至少保证整个高中时期是在流入地进行学习的，以避免确定异地高考考生资格时产生混乱和无序。
（三）试点推广和运行
由于随迁人员子女在各省市分布不均，且有些地区还没有出台相应政策，因此，不能采取统一的标准推广“异地高考”政策，可以采取“先地方，后中央”的方式。在未出台政策的省份有针对性地选取试点地区实行帮扶计划。对已经出台相关政策的省市，中央可以采取权力下放的方式，选取有代表性的试点地区进行重点关注，在发挥地方主动性和能动性的同时，制定符合地方实情的政策，进而在全国全面推广。
（四）调整教育资金投入和录取名额分配
随迁人员子女在流入地参加高考，会对当地的教育和经济造成影响，如果不采取补偿措施的话，会损害流入地部分居民的利益，影响当地的社会稳定。因此需要在资金投入和录取名额上做出调整，以缓和流入地的矛盾。在资金投入上，中央政府可以进一步加大对流入地的教育资金投入，减少随迁人员子女的增加对原有教育资源的消耗，同时也可以安抚社会上的不安情绪。在录取名额上，地方政府可以实行双标准，将异地高考的考生和流入地考生分开录取，扩大录取名额，争取将竞争压力减小，这样可以减小政策在执行过程的压力和阻力，获取社会上的广泛支持。
（五）制定相关法律和法规
“异地高考”是一个比较新的政策，在实施过程中，主要以地方政府为主，如果没有法律保证和法规保障，政策实施执行过程中可能会出现偏差。因此，需要制定明确的法律条规，从而有利于监督和审查。同样，政策执行过程中也需要建立和规范相关制度，如规定“异地高考”政策实行过程需要哪些相关部门负责，怎样来检查政策实行情况，需要有一个施行结果反馈。
