中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）12-0001-02
主体功能区的形成与基本公共服务均等化的实现是我国国民经济和社会发展的两个重要目标。2007年党的《十七大报告》指出要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。2011年，《“十二五”规划纲要》强调：围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。当前，与主体功能区建设和推进基本公共服务均等化相配套的财政政策尚不完善，而科学合理的财政政策是顺利建设主体功能区和加速推进基本公共服务均等化的关键环节。因此，研究分析基本公共服务均等化与主体功能区建设的关系，制定科学合理的财政政策，对于推动主体功能区的形成和基本公共服务均等化的实现具有重要的意义。
一、主体功能区建设与推进基本公共服务均等化的关系
为解决我国经济发展中出现的资源枯竭、环境污染和区域间产业恶性竞争等问题，国家根据不同区域资源环境承载能力、发展条件和潜力，将国土空间划分为优化、重点、限制、禁止四类主体功能区。不同的主体功能区具有不同的功能、地位和作用。优化、重点开发区域主要发展经济，集聚经济和人口；限制开发区农产品主产区主要提供农产品；限制开发区重点生态功能区和禁止开发区主要是保护环境、保护自然文化资源，提供生态产品。
基本公共服务是指覆盖全体公民、满足公民基本生存和发展权利需要的公共服务。向公民提供基本公共服务是政府的基本职责。推进基本公共服务均等化要求政府尊重每位公民平等享有基本公共服务的权利，使每位公民享受基本公共服务的机会相等、内容大致相同。“十二五”时期，我国着重解决公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护九个方面的基本公共服务均等化。
地方政府既要履行其在主体功能区建设中的职责又要履行向公民提供基本公共服务的义务。从实践上看，两者互为前提、互为条件，即主体功能区建设有利于国民经济社会的可持续发展，间接地为基本公共服务均等化提供了财力基础；通过推进基本公共服务均等化，可以为限制开发区、禁止开发区居民提供生活保障，从而有利于减少破坏生态环境的活动，为主体功能区建设创造了条件。
二、不同主体功能区财政能力及基本公共服务供给状况
为更好地研究制定推进主体功能区基本公共服务均等化的财政政策，我们需要对不同主体功能区的财政能力和基本公共服务的供给情况进行分析。
从《全国主体功能区规划》中的各主体功能区地理分布中，优化、重点开发区主要分布在东部沿海和中、西部大城市；限制开发区农业主产区主要分布在东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆主产农产品区域；限制开发区重点生态功能区主要分布在西部的青藏高原、黄土高原、东北森林、北方防沙地带和南方丘陵山地带；禁止开发区主要是指国家级自然保护区、国家级风景名胜区、世界文化自然遗产、国家地质公园和国家森林公园。通过各主体功能区地理分布可以看出，优化开发区、重点开发区主要集中在经济比较发达或经济发展基础较好的区域，限制开发区、禁止开发区主要集中在经济发展较落后或受限的区域。例如：国家限制开发区重点生态功能区436个县（县级市）在西部12省（区、市）和中部8省都有分布，在东部11省（市）中仅3省有分布，即使分布在东部发达省份，也属于经济发展相对落后的地区，436个县（县级市）没有一个属于全国百强县。1 443个禁止开发区域一半以上分布在西部，其地方经济发展都较为落后。
各主体功能区的经济发展状况，直接决定了其地方政府财政收入状况。为说明各主体功能区地方政府财政收入上的差距，我们随机选取了2009年东、中、西部不同主体功能区所在的区（县）人均财政收入。优化开发区北京市海淀区为5 347元、上海市杨浦区为9 285元，重点开发区东部福州市仓山区为3 215元、西部兰州市城关区为932元；限制开发区农产品主产区东部广东省阳东县为839元、中部吉林省梨树县为321元、西部陕西省武功县为123元；限制开发区重点生态功能区东部广东省乐昌市为450元、中部湖北省鹤峰县为429元、西部内蒙古自治区开鲁县为591元；禁止开发区东部天津市蓟县为941元、中部河南省内乡县为367元、西部甘肃省民勤县为171元。以上数据显示，优化、重点开发区的地方政府人均财政收入明显高于限制、禁止开发区地方政府人均财政收入，最高的上海市杨浦区比最低的陕西省武功县高出75倍。在同一主体功能区内，东部县（区）人均财政收入通常高于中部、西部县（区）人均财政收入。由于限制、禁止开发区地方政府财政收入较低，其可供投入基本公共服务的财力也相对有限，基本公共服务整体水平较低。
由于各主体功能区的功能定位不同，限制、禁止开发区的功能定位是保护环境、提供生态产品，在主体功能区建设中必将牺牲自身经济发展而履行主体功能职责，区域内的地方政府财政收入也会相应受到限制，这必将影响其基本公共服务的财力投入，使该区域原本滞后的公共服务供给水平更为弱化。因此，必须给该区域内的地方政府给予一定的财政补偿，以提高其地方政府对基本公共服务财力投入能力。否则，当地居民就无法享受到与其他地区大致相等的基本公共服务。而当地政府若为了提高其居民的生活水平，被迫发展经济，开发和利用土地，就会恶化当地的生态环境，影响主体功能区的整体建设与发展。因此，在加强主体功能区建设的同时，必须加强基本公共服务均等化的推进。 三、建立健全主体功能区建设与推进公共服务均等化的财政政策
（一）完善生态利益补偿制度
限制、禁止开发区在主体功能区建设因提供了生态产品，牺牲了自身经济发展，减少了财政收入，需要通过利益补偿弥补其减少的财政收入。但当前我国生态补偿存在主体单一、方式不稳定、“一刀切”和标准偏低等问题。完善生态利益补偿政策需要建立以下制度：一是建立生态补偿长效制度。在继续推进退耕还林还草工程的基础上，适当延长生态利益补助期限，同时支持一些可开发的项目，以补充生态补偿资金的不足。二是健全生态保护法律体系。将生态补偿纳入法制化轨道，进一步完善《生态环境保护法》，用法律制度保障限制、禁止开发区域群众生存权和发展权。
（二）加大转移支付力度
前面分析限制、禁止开发区域的基本公共服务水平与优化、重点开发区域存在较大差距，同时，限制、禁止开发区又主要集中基本公共服务水平相对薄弱的中、西部，分布在基本公共服务水平较低的广大农村中。因此，在推进基本公共服务均等化的过程中，必须将提高限制、禁止开发区基本公共服务质量和整体水平作为重中之重来解决。而财力是提供基本公共服务的物质基础，因此，必须进行财政政策改革，调整不同主体功能区财政转移支付结构，加大限制、禁止开发区基本公共服务的财力支持，以提高其基本公共服务整体水平，缩小与其他主体功能区的差距。一是完善中央财政转移支付制度。由中央财政补充因生态环境保护而造成的地方政府财政收入减少部分，在政策上向限制开发区和禁止开发区倾斜，制定生态保护地区环境保护与治理的专项财政拨款、税收优惠和财政贴息等政策。二是构建横向财政转移支付制度。需要建立不同主体功能区地方政府间横向财政转移支付制度，实行下游地区对上游地区，生态受益的优化、重点开发区域政府直接向限制、禁止开发区域政府进行财政转移支付，从而尽快缩小不同主体功能区基本公共服务供给上的差距。
（三）建立生态税费征收制度
《全国主体功能区规划》强调研究开征适用于各类主体功能区的环境税。限制开发区重点生态功能区和禁止开发区提供了生态产品，优化、重点开发区是生态产品的受益区域。通过对生态环境产生不良影响的生产、经营及开发者征收一定税费，将其纳入国家预算，可以弥补生态补偿资金的不足，保证补偿资金有长期稳定的来源。生态税费征收标准主要由破坏生态环境的活动所导致生态环境价值损失来确定。据专家测算，如果在西部输出的每立方米天然气中增加3%的生态补偿费，每度电增加0.5分的生态补偿费，则每年可为西部地区筹措约13.5亿元的生态补偿资金。生态补偿资金可用于限制、禁止开发区的生态建设和脱贫等项目。
（四）完善转移资金监管制度
完善的监管制度对于保障转移支付资金规范运行、推进主体功能区尽快形成和基本公共服务均等化的实现同样具有不可忽视的作用。当前，我国完善财政转移支付监管制度，重点要做好以下三方面：一是完善监督制度。充分运用现代科学技术开发一套远程转移支付资金运行监控软件，以实现上级政府直至中央政府对转移支付资金使用的监督，防止出现违反转移资金使用规定等问题；二是建立信息公开制度。要求各级政府和相关部门通过报纸、电视、网络等方式及时公布转移支付资金的使用情况，将其完全置于社会监督之下，以促使转移支付资金用到实处、提高其利用效率。三是健全惩处制度。对于擅自挪用、截留或无正当理由不及时转移支付资金的，以及其他贪污腐败行为，应严肃处理相关责任部门和责任人，以杜绝类似问题的发生。切实做到专款专用，提高转移支付资金的使用效率。
