一、历史情境中的合法性概念
从发展史的角度来看，在笼罩着神学阴影的中世纪，合法性带有浓重的蒙昧色彩，古代的政治生活中，分布于欧洲大陆的大大小小的统治者都意欲建立属于自己的政治权威，而在当时，想要做到这一点，必须要依靠超越于自然秩序之上的宇宙，以及存在于神话叙述之中、对民众有着普遍说服性的神权，统治者用神话中的情节类比自身，从而获取权力的正当性，从而向自己治下的民众宣称自己获得的是至高无上的合法性。由于古代民众的人身依附关系以及自身武装力量的薄弱无法使他们进行有效的反抗，统治者这种凭借自身对神权及自己权力的论述便也获得了相对稳定的政治合法性认同。
然而合法性作为一种概念是随着社会生活变化而变化的，在社会交往及政治生活中，合法性主要是作为民众对于统治者对自己行使权力认同的一种需求以及这种需求是否得到正当满足的一种状态，随着历史情境的变化，单单依靠模仿神话的方法为自身合法性进行论证已经没有适应时代的能力。在古希腊时代，苏格拉底之后的哲学进行了一次“人的转向”，人们不仅对自然进行探索，同时也对人自身的伦理与理性进行了反思，这样的潮流之中，怀疑论与犬儒主义、相对主义在哲学史中开始占据了重要位置。[1]人类对于自身的伦理及理论知识通通都要受到质疑而不能自然地正当。自然界、家庭生活以及政治生活都必须放在理智的放大镜下加以检测。至此，合法性的含义仍然保持在符合神意的基本规定下的“合乎法律性”。
到了中世纪，不同的国家与文明中出现着习惯法向成文法的过度。合法性作为一个概念，其含义中增添了新的内容：理论上它不单要与现存的既定法契合，同时还必须合乎社会生活在不断的实践与摸索中慢慢形成的习惯；在符合神明的意见的同时，也必须把民众的意见加以考虑。可以说，现代人们常用的合法性的概念并非一蹴而就，而是协同着古代各文明形态神权统治覆灭的脚步和跟随着近代民主制度的兴起而逐渐发展、形成的。
二、政治合法性基础的提出
回顾思想产生、发展的历程时，一个研究者应当注意到，每一种理论的提出必定是要对应于其相应的历史情境，必定是意欲解决当时某一特定的历史问题。与之前的理论家如柏拉图、奥古斯丁所生活的历史情境不同，在卢梭思考与写作的时代，政治统治者取得其对人民的统治的手段是通过强力威慑。因此当卢梭在《社会契约论》中试图讨论合法性的来源及理论根据时，他立马着眼于“强权与服从”这一二元关系，他认为“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”[2]根据卢梭的话可以读出统治者所拥有的强力并非他认为的合法权力，同时也无法使人甘心的跟随。臣民在君主前俯首称臣、不揭竿而起只能说是一种明哲保身的策略，而非一种发自内心的认同。接下来卢梭认为，“只要形成权利的是强力，结果就随原因而改变，于是，凡是凌驾于前一种强力之上的强力，也就接管了它的权利。”[3]从这里可以看出，卢梭认为强力在合法性形成过程中起作用的条件是，且仅当自己永远作为绝对强力者的地位无可动摇，才可以使自身所拥有的权力继续保持，但这并非可以用历史中偶然、零碎的经验或者一般理论所证实或论证。此外，卢梭也像其他自然法学家一样，对于“约定”有着执着与狂热，他认为除开强权之外，“便只剩下来约定才可以成为世间一切合法权威的基础。”
卢梭把政治合法性的基础全部寄托于“约定”的概念之中，其理由有两点：首先，不论具体情况如何，人们总是出于自己意志的自愿才会缔结合约，形成在法理上有效的约定。而在这样的条件下，如果此种存在于任意两者之间的约定、契约可以推广至整个社会，那么契约之间、契约之上所产生的政治权力也必定是人们如同意自己订立的契约一样会主动的去服从，这种服从也便是同意的另一种变形。基于这样的推理，卢梭说，社会契约应当进展至全社会的政治，社会政治最终也应当以每个人参与其中的社会契约为真实基础。卢梭说，只有这样的政治结合才会产生一个“道德的与集体的共同体”，“使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”[4]
三、“公意”概念的提出
紧接以上思路，卢梭认为，这个出自民众自愿缔约的道德共同体便是一种抽象的主权及主权者，而主权者并非像以往理论家所论直接就是天赋或者神授的单个的国王或者王室，而是使契约订立的每一个共同体成员，人民在契约订立的过程中始终是主体，因此也就是主权的拥有者。
那么，在何种意义上，卢梭与以往理论家所主张的“主权在君”不尽相同呢？在其著作《利维坦》中我们可以看到，在霍布斯那里，主权者是一个高高在上的存在，他可以通过武力使被征服者变为自己的臣民，以被征服者对自身财产性命的担忧为心理基础，与对方签订契约；同时，除了这种以武力为基础而获得主权之外，还可以通过自愿订立契约以获得统治者的身份、认同。然而，不论是通过武力，还是通过民众自愿缔约的方式，其统治者手中的统治权力都是绝对的。霍布斯认为，民主订立的契约或协议无法约束主权拥有者。[5]
而卢梭认为，人民或民众而非君主才是主权者，主权者并非单一的个体因此也无法垄断权力。因此我们可以说，在卢梭的政治理论中，其民主与其他前现代理论家不同的、也是他最重要的观点就在于否认“主权在君”，因此与古代和中世纪把政治统治的合法性与神权结合起来的情况彻底决裂，从而重新在一个世俗的权力架构中寻找到理论上的合法性来源。而在《社会契约论》中所主张的诸多主权在民的思想，也是在寻找到为共同体提供合法性基础的依据。 从理论上讲，对于作为主权者的全体人民，其共同的、集体的意志必须通过理论进行一个统摄、概括性的提取表述，才可以在政治生活中作为有存在价值的概念被讨论、使用。对此，卢梭在其著作中用了“公意”一词，这也是卢梭关于政治合法性的理论中最为基础、最为重要的概念。如他所表述的，“人民主权”的实质是“公意”的体现和运用，“如果我们抛开社会公约中的一切非本质的东西，我们就会发现社会公约可以简化为如下词句：我们每个人都以自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”因此可以看到公意作为一个凝结了卢梭对于人民主权几乎所有论述的概念其重要地位实际上如何强调都是不过分的。
四、奠基于公意之上的政治合法性
公意与众意不同，公意并不是不同的利益团体或组织之间的不同利益的简单相加，它是公共意志的体现，这种公共意志是所有成员共同的意志，而且必须是与所有成员一致的，这种公共意志关注的是公共利益并为公共利益服务。因此，公意是一种追求社会公共福利的共同意志，是为结合体的全体成员利益服务的。人们服从公意便不是服从一个外在、强制的意志，而是在服从自己。
在把公意作为理论前设的基础之上，卢梭所设想的理想政体所采取的民主方式应该是直接民主。他认为：“正如主权是不能转让的，同样主权也是不能被代表的。”“不能亲自参加统治的人，不可能是真正自由的人，主权不能由别人代表表达，而只能由人民自己来直接表达”[6]由此我们可以看到，卢梭之所以做出如此选择的原因，事实上是对于体制合法性的考量。然而这也可以看出，卢梭总体上是以一种理想、理念的视角去把握政治的，不论是其公意概念还是其选择直接民主作为理念的实现方式，他都没有下降到一个实然层面，他提出了自己认为的作为合法的标准，而没有论及这些标准在现实中可以通过何种手段实现。
但不论是对“人民主权”的阐述，还是对直接民主的推崇，卢梭人民主权思想体系追求的最根本的东西在于重构政治权力合法性的基础，从而推翻奠基于集权与专制的王权大厦。卢梭认为人民只能服从自己的意志，而王权、神权或世俗宗教所强加于人民身上的种种桎梏只能使人民遭受奴役，若要解放，便必须重新思考政治的基础与合法性问题。
卢梭的政治理论致力于调和政治权威与人民自由，在神权与王权之外的理论基础上建构起政治合法性的新来源。其思想中对原初状态、社会契约、公意一系列概念的提出与论证，便可以看做是一种对以往理论及现实的批判性的颠覆，在全新的制度安排之下，公意构成了社会权力存在的基础以及政治生活合法运行的理论前提。
