中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2013）01-0049-04
农村城镇化的发展在促进农村剩余劳动力转移、增加农民收入，刺激消费、扩大内需等方面都有积极的作用。 截至2011年底， 全国城镇人口达到6.91亿，城镇化率达到了51.27%，首次突破了50%。全国共有657个设市城市，19 683个建制镇，其中有30个城市的常住人口超过800万人，超过1 000万人口的城市有13个。 我国初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系。党的十八大报告明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，新型城镇化必将成为我国经济发展的新引擎、主攻点。但我国农村城镇化水平低，建设速度缓慢，按户籍人口计算目前我国城镇化人口仅占全国人口的35%左右，不仅明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。因此研究农村城镇化推进过程中的制约因素及存在的问题，探寻其解决对策，具有十分重要的现实意义。
一、农村城镇化发展的制约因素
1. 制度因素。长期以来，我国实行的以户籍管理制度为基础的城乡二元结构体制成为农村城镇化的主要制度性障碍，它压制了社会对城镇人口的供给和需求，迫使进城的农民只能在城镇“体外循环”，处处受到冷遇和歧视， 大大降低了城镇对他们的吸引力。同时，农民社会保障制度不完善，为农民量身定制的失业保险制度尚未建立， 新型的农村医疗和养老保险制度也才刚刚起步， 仍存在极大的缺陷和不足，导致农民离开赖以生存的土地后却“老无所养、老无所靠”，这些极大地影响了他们从农村转向城镇的积极性。另外，就业政策、教育政策、公共服务供给政策、 财政转移政策等方面的差别也给农民在城市中的正常生活带来各种不便。
2. 土地因素。 土地问题也是我国当前城镇化建设中存在的重要问题。伴随城镇化进程加快，我国城镇用地迅猛增长， 城镇外延扩张造成稀缺土地过量消耗， 如1990～2010年城市建成区面积增加了近2.5万平方公里。除正常城镇用地外，也出现过于追求城市形象建设，建大广场、宽马路、大办公楼，超占、浪费大量土地资源。过高的建设用地比例，使资源、 环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖锐。 另外在城镇化建设中， 往往只注重城市规模扩张，却忽视吸纳人口功能，土地城镇化速度远快于人口城镇化， 两者之比大大高于1：1.23的正常水平，难以形成集聚效应， 反过来又降低了土地集约利用水平。同时在集镇和村庄，又存在用地散乱，土地用途与功能配置不合理，用地低效、闲置普遍的现象。
3. 环境因素。在城镇化建设过程中， 由于城镇建设严重滞后于工业的发展，垃圾处理、污水处理和废气处理等能力不足以满足工业发展的需要，导致不少小城镇大气污染和水污染严重，垃圾围城现象普遍，加重了生态恶化趋势。而地下水开采过度也对农村的生态环境造成了破坏。还有在生态较脆弱的贫困地区，也无法通过城镇化缓解生态环境压力。
二、农村城镇化发展中存在的问题
1. 将城镇化政策误解为扩大城镇建设政策。在农村城镇化过程中，很多人对于农村城镇化内涵的理解并不清晰，将城镇化误解为扩大城镇建设，认为农村的城镇数量增加、城区面积扩大、城镇居民人口的增加，就是农村城镇化。实事上，城镇化不仅是城镇人口的增加以及城镇地域、规模的扩展，更重要的是形成经济、生活方式、价值观等方面的真正转变。中国目前的城镇化要解决的不是增量问题、速度问题，而是存量问题、质量问题。片面地扩大城市规模和人口，城镇化就只是空中楼阁，并没有推进其发展的坚实基础。
2. 城镇化发展被简单地理解为工业化。 城镇化的内涵相对于工业化来说要复杂得多，是要大力发展农村生产力，发展农业和二三产业，全面提高农村经济结构的现代化水平，是城乡经济带动城乡生活方式逐渐同化的过程。但是，很多地方政府并没有认识到这一深刻内涵，他们认为城镇化就是工业化，采取了不惜一切代价集中发展工业经济的城镇化发展战略，在招商引资时，为工业项目大开绿灯，提供各种优惠政策，忽视了城镇化进程中工业应与农业和服务业协调发展的重要问题，更没有认识到文明一体化才是城镇化进程的最高水平，对于消除城乡文化价值、城乡经济以及城乡人文环境融合过程中的障碍没有引起足够的重视。
3. 第三产业发展缓慢，城镇基础设施严重滞后。第三产业通过为工业和城镇提供良好的服务环境和完善的基础条件，增强城镇的吸引力，强化城镇化发展的后续动力。伴随着经济的发展，我国的第三产业虽取得较快发展，但是受改革开放以前重工业偏向发展战略的影响，以及改革开放以后乡镇企业布局分散、城镇规模过小难以发挥聚集经济效应的因素制约，我国第三产业的发展速度缓慢，与发达国家和世界平均发展水平相比，仍存在巨大差距，降低了对农村剩余劳动力的吸纳能力。总体而言，我国的城镇基础设施建设仍然相当孱弱，公路等级低，路面狭窄，质量低劣，公路的承载力远滞后于交通运输业的发展速度。多数小城镇没有排水系统、污水处理系统等公用基础设施， 生活生产的废料仍以自然净化为主，环境隐患大。同时由于投资主体单一和管理体制落后，城镇基础设施的建设供给不仅严重不足，而且难以形成规模效益， 从根本上制约着城镇化的进一步发展。
4. 缺乏区际城镇化的协调政策， 城镇的经济聚集和辐射功能不突出。农村城镇化是一个动态、协调的发展过程。 但目前许多地区城镇的发展和建设未能与当地的客观条件和未来前景相结合， 盲目追求高标准，脱离客观实际，与当地政治、经济、社会、文化发展进程不适应。此外，各区域的城镇化政策制定主要是从自身利益出发， 未与其他区域形成有效的分工协作关系，各区域发展缺乏协调性，难以提高整体城镇化的综合效益。城镇化过程中出现了大城市数量较少、小城镇数量过多的局面，使得中国城镇的经济聚集与辐射功能都不能有效地发挥。 三、发展农村城镇化的对策建议
（一）科学规划并合理布局，走有特色的新型城镇化道路
农村城镇化过程中，必须进行科学规划，合理布局。 要遵循城镇发展规律和城镇区域实际布局，须从各地经济社会发展的实际情况出发， 尊重经济社会发展规律和农民的意愿， 根据各地的经济社会发展水平、区位特点、资源优势和环境基础，合理确定城镇发展目标和建设方式， 因地制宜地制定发展战略及相关政策措施， 走有特色的城镇化发展道路。 要坚持大中小城市和小城镇吸纳农村劳动力和农业人口并举的方针。即适当发展大城市，积极发展中小城市，大力发展小城镇，形成以大城市为中心，中等城市为龙头，小城市为纽带，小城镇为基础的规模等级合理的城镇化体系。
（二）深化制度改革，完善法规建设
1. 深化户籍制度改革。改革现行户籍管理制度，废除城乡二元户籍制度， 建立全国统一的户口和身份证登记制度。取消“农业”、“非农业户口”，建立以居住地划分人口户籍的制度。改革户口迁移制度，降低农民进入城市的“门槛”，解除农村人口流动的最大束缚，做到户籍随人走。在当前情况下，按照公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的原则，取消对农民进城务工就业的种种不合理限制， 消除限制农村劳动力流动的各种壁垒，建立统一的劳动力市场，促进农民由流动就业向稳定就业转化。
2. 建立农民社会保障体系。 应消除城乡居民身份歧视，将农民纳入社会保障体系，改变长期以来在社会保障方面对农民的差别对待情况。建立并逐步完善三大保障体系。（1）完善社会统筹和个人账号相结合的农村社会养老保险体系。政府部门应依法加强农民工参保和保险费征缴工作，适当降低养老保险缴费门槛，社保关系转移接续应允许农民工一并转移与本人缴费对应的基础养老金，并为其建立过渡性个人账户。（2）完善农村医疗保险体系。应把农村基层医疗卫生机构作为新农合建设的有机组成部分，重点加强农村基层医疗机构的人才队伍建设，加大医生培训力度，实现农村群众一般疾病医疗不出村镇。同时进一步提高保障水平，提高资金的使用效率。（3）完善社会救济福利体系。低保比例应结合各地区实际情况予以调整，贫困地区农民低保比例可适当放宽，逐步按最低生活保障线标准对符合救济条件的农民实现基本生活保障。
3. 建立和完善农村土地使用权流转机制。 土地流转机制要以稳定土地承包经营权的大局为前提，通过强化集体经济组织的协调功能来实现，逐步建立和完善土地承包权交易市场。将进城农民原有的已经量化的集体资产变现流动或者保留其迁移后的分红权利，对原有社区资产的分享与进城后的社会保障问题统筹考虑。同时建立相应的土地流转组织体系，如土地使用权转让市场、各种中介服务机构和协调机构、土地流转的法律条例及其相应的制度管理组织、土地金融组织以及其他必要的配套服务组织和设施系统等。进城农民原有的承包经营的土地可以通过倒包、转让、入股、信托等形式进行土地的有偿流转，农村集体组织不得随意收回，以保障这些转移到城镇或者非农产业就业的农民的合法权益。
4. 增加农村公共产品和服务。长期以来，在城乡二元结构体制下，农村公共服务主要靠农民自己来办，造成农村公共产品短缺，农村公共服务投入不足，不能满足实际需要。因此，要推动公共财政向农村覆盖，增加农村公共产品供给，逐步实现城乡基本公共服务均等化。加快推进公共财政向农村倾斜，特别是尽快提高农村医保、低保、养老等社会保障水平，使城乡居民享有均等的基本公共服务。
（三）加快发展农村城镇经济，提高城镇化水平
1. 以信息化促进农业工业化， 大力提升产业层次。当今是经济信息化时代，只有把传统的农产品加工业与现代化信息技术相结合，运用信息技术，实现农产品加工业生产的高加工度、高附加值和高自动化，才能使其发展为农村城镇经济的主导产业，为此需要从以下几个方面做出改进： 一是改变原有的农村城镇信息基础设施建设的模式， 优先发展空间信息基础设施；二是搭建公共基础信息平台，采用统一的标准，完善不同部门间的协调机制，以实现信息资源共享和优化配置，提高经济效益；三是采用信息技术对企业进行改造，发展电子商务、优化产业结构、升级技术、改善管理，实现生产过程的智能化、精准化和企业管理、营销渠道的网络化；四是培养优秀的专业型人才， 打造一支推进农产品加工业信息化的精英队伍；五是完善相关法律法规，建立良好的法律保障制度。
2. 发挥地方特色资源优势， 提升城镇化建设的文化内涵。 在当前经济全球化的背景下特色资源已经成为稳定村镇发展、维持长久竞争优势、吸引村镇外各种流动要素的基石， 在村镇地方特色自然资源和人文资源开发利用上， 人文资源开发更能代表未来的发展趋势。 当地政府应制定文化发展的产业政策，保护并合理开发当地的历史文化资源、传统文化资源、民族和聚落文化资源，并以这些资源为依托，在加大宣传力度，增强本地人的文化认同感的同时发展特色旅游产业。此外，还要增加财政投入和引进外来资金，做好基础设施建设，吸引旅游相关产业安家落户，形成以旅游特色为中心的产业链条，打造城镇的文化品牌，提升城镇建设的文化内涵。
3. 大力发展乡镇企业，发展知识性服务业。发展城镇建设的关键在于繁荣城镇经济和提供大量的非农岗位。要制定各种优惠措施，让乡镇企业在当地落户，鼓励通过股份制等多种形式的联合，提高乡镇企业的经营能力。 农村城镇第三产业发展滞后， 层次低，缺乏活力，竞争力弱，加快知识性服务业发展刻不容缓。 首先， 各地区城镇建设必须立足于本地实际，有重点、有区别、有层次地发展劳动密集型服务业；其次，要重点发展教育、科技、电信等薄弱的知识性服务行业。政府在对这些行业加大财政投入、提供优惠产业政策的同时， 还应该鼓励民营资本和有实力的个人组织对这些产业进行投资， 并为其提供宽松的投资环境。 同时还要积极发展培训教育机构的服务行业， 把握市场需要， 着力提高劳动力自身素质，增强其转移就业的能力。 （四）建立多元化的投融资渠道，吸引全社会资本参与城镇化建设
在农村城镇化建设中，应建立投融资平台，动员社会各方面力量共同参与小城镇建设，形成一个国家、地方政府、社会、个人投资和引进外资并行的多元化投融资格局，为小城镇建设投资提供充分的资金来源。首先，政府须采取各种方法手段来带动社会对农村城镇建设的资金投入，建立稳定的小城镇建设的财政投入渠道。其次，应发挥商业银行等金融机构信用主渠道的作用，鼓励各类金融机构向小城镇建设提供中长期贷款，以支持小城镇的基础设施建设。再次，鼓励民营资本投资城镇化建设，采取股份制、股份合作制、公用民营、民办公助等多种方式，打破行业壁垒和部门、地区与所有制限制的界限，使民间资本积极参与城镇化的开发建设。最后，推动城乡准公共产品和土地资本化，多形式吸纳社会资本。通过城镇资源整体资本化或分项资本化等手段，把城镇基础设施建设权进行市场交易，整体或分项出售给企业，让有实力的企业进行投资。也可加快农地资本化，使土地承包经营权成为资本，让股东直接参与城镇化建设。
（五）保护农村生态环境，促进农村城镇化的协调可持续发展
在推动城镇化的进程中，必须以可持续发展思想为指导，努力促进经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。应把城镇生态环境容量和生态系统的承载力作为修编城镇规划的依据，以供水、供电、供气、供热设施的建设、城镇绿化建设、城镇交通网络建设、城市环保设施建设等为中心，开拓多元化的基础设施建设融资渠道，完善城镇基础设施建设的各种机制，促进城镇基础设施的全面协调发展。要将发展生态经济作为可持续发展城镇化的主题，努力构建城镇生态经济的基本框架，积极培育城镇生态产业。要将环境保护作为可持续发展城镇化的基本条件。注重大气和水污染的防治，加强“三废”的治理，防止“热岛效应”和光化学污染，建立公共卫生体系，积极发展循环经济，努力建设生态城镇。
