中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）08-00-02
一、BOT融资概述
BOT全称建设-经营-转让（Build-Operation-Transfer），它既是一种投资模式也是一种融资模式。从资金融出方的角度，BOT为投资模式，是指私人参与公共基础设施行业的投资模式；从资金融入方的角度，BOT又属于融资模式，即政府等公共基础设施部门有效吸引社会资本来服务于社会，从而达到投资人与基础设施经管部门共赢。BOT模式起源于17世纪的英国，20世纪80年代引进我国，为我国经济发展与缓解政府财政资金压力作出了重要贡献，现在该模式已广泛应用于水利水电、高速公路、垃圾污水处理等多个具备经营潜力的基础设施领域。
BOT模式基本特征是通过政府的特许权协议，实现公私合作。特许权协议是指项目的东道国政府授予项目实体（项目公司）特许经营权的法律文件，项目公司是BOT项目建设运营的法律实体，投资人以出资额为限承担项目风险，分享项目收益。项目公司以特许经营期内项目的预期收益为保障，向银行等金融机构进行项目建设贷款，待项目建成运营后以运营收入还本付息。典型的BOT融资模式结构如图1所示。
从图1中可以看出，BOT融资参与方众多，既包括政府、投资人、金融机构，还包括项目建设单位和项目未来的产品购买者，以及项目相关担保方、供应商等等。BOT融资结构复杂，各参与方之间通过合同与协议规范各自的权利与义务。项目从提出、设计到建设、运营及最后移交，时间跨度大，不确定因素多，因此合同结构设计是项目顺利进行的关键。
BOT融资适用范围是经营性与准经营性的大型基础设施建设项目，其融资的主要优点是可以有效吸引社会资本投资基础设施领域，缓解政府的财政压力，保证基础设施先行的经济发展规律。同时，从投资人角度可以实现表外负债，有效地隔离项目的风险，即项目公司的负债不反映到投资人的资产负债表中，投资人对项目承担的风险仅以投资额为上限。项目的各个参与方都分担了项目的风险，因此促成各参与方共同为项目努力，以达到共赢的局面。
二、高速铁路融资现状与实现BOT融资的障碍
高速铁路是指通过改造原有线路使营运速率达到每小时200公里以上，或者专门修建新的“高速新线”，设计时速在250公里以上的铁路系统。无论是既有线路改造的高铁项目还是新建高铁项目，在相应的技术标准和建造成本上，都比普通铁路翻了几倍。根据《中国铁路中长期发展规划》，到2020年，为满足日益增长的客流需要，将建立连接各大型省会城市的“四纵四横”高铁干线网，到2015年我国高铁运营里程将突破2.5万公里。在高铁拉动社会经济飞速发展的当前，保证高铁建设的大规模投入具有划时代的战略意义。
1.高铁融资现状
依据原铁道部公布的相关数据，高铁融资现状并不容乐观，概括起来主要存在以下问题：
（1）投资主体单一，责任不明确。在2013年铁道部撤销之前，实行的是政企合一的新政体制，形成坚实的行业保护壁垒，社会资本进入困难。虽然一再强调加强产权制度改革，鼓励投资主体多元化，但投融资的主体地位没有确立，社会投资人的相应权益缺乏相应的法律政策保障，因而不敢妄自盲目投资铁路。国家或地方绝对控股成为铁路项目的主要投资模式。
（2）融资渠道单一，融资结构简单。融资渠道是指资金的来源，我国高铁建设与改造的主要资金来源是国家财政资金和铁路建设基金。2004年统计数据显示，全国铁路完成情况中国家（铁道部）投资占到总建设投资额的92%，2007年投资比例仍占80%以上。由于铁路长期以来实行低运价、高上缴、高税率运营模式，使铁路资金来源单一，自身积累严重不足，阻碍了筹资渠道的拓展。随着飞速发展的高铁时代的到来，虽然武广、京沪等项目进行拓展融资渠道的尝试，但与国外许多发达国家比较，我国高铁融资渠道仍比较单一。
（3）债务包袱沉重，社会融资困难。在高铁大规模建设阶段，原铁道部不断举债发债，使其负债率一路上升（详见表1）。在高速铁路经济拉动效应未得到充分体现，社会对高铁认同还存在疑虑时，高铁的收益并不乐观。而已进入运营阶段的高铁项目，沉重的债务负担对高铁的运营也会产生严重的影响。
2.高铁实现BOT融资的障碍
BOT融资显著特点是政府的特许权协议，融资的要点是项目的可经营性。我国高铁产业刚刚起步，存在巨大的经营潜力，但实行BOT融资也存在以下融资障碍：
（1）投资额巨大，收益滞后。BOT项目投资人对所投资的项目关注的热点是资本的可回收性与盈利性。高速铁路建设成本高昂，国家垄断运营价格使项目盈利缓慢，回收投资期限加长，收益严重滞后。
（2）政策敏感程度高。高铁产业具有重要的经济与军事战略意义，其外部性特别突出，上游产业的钢筋建材与下游产业的楼市地产等均具有一定的政策敏感性，加之BOT项目特许经营期长，不定因素多，高铁的收益具有明显的风险性，使得民营资本进入存在障碍。
（3）产权不明晰，制度保障不健全。随着市场经济发展完善，产权改革与产权制度完善，人们对完整产权意识越来越清晰，而原铁道部产权改革严重滞后，高铁作为中央与地方政府共享设施，产权界定不清晰，加之在特许权协议中对具体项目的产权界定存在分歧，国家法律层面上的解释不一致，如对外贸易经济合作部下发的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（以下简称“经贸部通知”）和国家计委、电力部、交通部联合下发的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（以下简称“联合通知”），在经贸委通知中特许权包括所有权与经营权，而在联合通知中，特许权仅指经营权，诸如此类在相关规定中常有发生。到目前为止，我国还没有一部统一的BOT专门立法。与BOT相关的法律法规不够完善且稳定性差，已经影响到了高铁行业实施BOT的进程。 三、高速铁路采用BOT融资的对策
1.改革产权制度，将经营性与非经营性项目分离。BOT项目吸引社会资本最基本的前提是必须保证其营运性。高铁作为投资额巨大的基础设施，其经营性只能一分为二，如作为基本建设的土建线路铺设，具有公共物品性质，不具备经营性；但作为车辆站点及车内设施服务等可以通过一定的方式市场化运营，如车辆内广告、站点内商业餐饮等。对具备运营性的部分，界定产权，采取单独招标或打包营运的方式，采用BOT融资。这样既可以规范管理与提升服务，又可以有效为高铁建设筹集社会资本。
2.改革价格制度，实现市场定价。高铁作为国家经济发展命脉，国家主导地位不变，但国家可以宏观把握，在竞争激烈的环境中，打破行业垄断与政策保护伞，适当将高铁的运营推向市场，市场是激发运营活力的最有效手段。高铁运营较为稳定以后，客流量与价格是影响其收益的最主要因素，也是市场供需的两个主要方面，可用市场这只“看不见的手”调节高铁价格，提升高铁的运营能力。
3.特许经营期限内，给投资人充分经营自主权。高铁实际上是具有经营潜力的行业，特别是高铁路网逐步形成的时期，合理的规划与管理可以激化高铁的经营潜力。因此在特许经营期内，国家减少对BOT高铁项目的行政干预，在保持项目所有权的基础上，在法律与行政法规的范围内，给特许经营公司足够的自由度，充分发挥其积极性，是有效吸引社会资本的重要举措。
4.完善法律体系，充分保障投资人的合法权益，达到政府与企业双赢。我国引进BOT模式时间比较短，虽然该模式在我国发展比较快，但由于我国的国情不同，特别是在经过传统的计划经济逐步转变为市场经济后，基础设施领域仍保留着计划经济的烙印，引进的BOT相关法律法规体系在我国仍然有些水土不服，难以与实际匹配。因此，随着经济体制改革的推进，我国相应的法律体系应不断完善与修订，特别应针对BOT模式立法严重滞后的现状，加大我国法律体系的建设，使BOT融资能有法可依，使投资人的合法权益得到保障，达到各利益相关方合作共赢的目标。
