中图分类号：G305 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）03（c）-0180-02
区域创新系统是近年来一个新兴的概念，它作为知识生产，创新，传播的源泉，提高竞争力的发展，而保障这个动力是否能持久有效则取决于区域内自主创新政策（以下简称“创新政策”）的建设情况。随着创新的不断研究发展，我国也跟随其脚步，从发展导向看，我国的创新政策建设正沿着“发展高新技术产业→建设技术创新体系→提高自主创新能力”的过程演进[1]。
区域创新系统的概念是由英国卡迪夫大学的库克教授提出来的，他认为RIS主要是以地理划分为基础，不同地域中相互分工与联系的企业、研究机构和高等教育机构共同构成了区域性的组织体系，创新系统产生和依赖的正是这种体系[2]。在分析区域创新系统时，对政策环境建设过程的把握，是研究区域创新系统运作机理和运作效能的基础。在区域创新系统这样一个较为独立的地域环境中，由特定利益主体相互作用结果形成了政策，而怎样对这样的政策环境进行分析，则是该文研究的重点。区域创新系统中各创新主体的创新追求和利益表达影响着政策形成的结果[3]。在知识经济时代，政策环境逐渐影响创新区域的经济发展。
1 区域创新系统与政策环境建设的关系
1.1 政策环境建设是创新能力提升的重要条件
技术创新是复杂的社会经济过程，涉及到的许多政策、法律及管理问题，是创新能力形成与提高的重要条件。良好的融资环境，规范完备的市场中介体系等因素也是促进区域创新的重要因素。
1.2 完善的创新政策框架是提高创新效率的重要前提
区域创新政策环境建设上，形成较为完备的区域科技创新政策框架，依据政府导向与市场功能相结合的原则，建立健全与科技创新活动相适应的市场机制，提高创新活动的效率。
1.3 创新环境建设是带动区域竞争优势成长的前提
一个地区的创新能力不仅来自于创新主体内在活力的增加，更来自于良好的创新环境。围绕创新主体的培育，创造出鼓励创新创业的一系列政策措施，以区域创新环境建设带动区域竞争优势的成长。
2 昆明市区域创新系统政策环境的现状
2.1 创新产业发展
当前，创新驱动发展作为一项国家战略，已经成为指引云南省实施跨越发展的“航标灯”。近来，云南省提出了创新型云南行动计划，在强劲的创新浪潮引领下，昆明市也成为国家创新型试点城市。昆明高新区正以提升园区创新驱动能力为核心、以培育和发展特色产业为抓手稳健步入发展期。
在科技部印发的《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案 》中，分别对建设“世界一流高科技园区、创新型科技园区、创新型特色园区”三类园区提出了具体的要求，昆明高新区在此背景下通过了《关于加强科技创新体系建设的若干意见》，并配套实施了科技项目建设、科技型中小企业培育、技术平台建设、知识产权保护、院士专家工作站、国际科技合作等6个管理办法。同时，学习借鉴外省领先的科技创新政策文件，起草了《中共昆明市委昆明市人民政府关于实施创新驱动战略推动昆明创新发展的意见》（以下简称《创新意见》）和《昆明市落实建设创新云南行动计划（2013―2017年），加快国家创新型城市建设的实施方案》两个文件。
在一系列创新政策推动下，2013年，昆明将加大12个重大科技项目、2个国家级技术中心、9个院士专家工作站、102项国内发明专利和2个云南省级国际科技合作示范基地的建设力度，进一步提升园区企业的科技创新能力，带动经济快速发展。
2.2 创新和创业资金扶持
近几年来，昆明市各类创新要素不断活跃，企业创新能力得到进一步提升，获得国家创新基金的项目立项支持，推动了我市在电子信息、生物医药、光机电一体化、新材料、新能源与高效节能、资源与环境及现代农业等领域科技型中小企业的创新发展，为推动昆明市国家创新型城市试点工作和企业科技创新主体建设打下了坚实的基础，对昆明市经济发展起到强有力的科技支撑作用。
2.3 人才吸纳
自“十五”以来昆明市委、市政府高度重视创新人才队伍建设工作，把人才培养与选拔作为第一资源，将智力资源作为第一生产发展要素，积极采取各种引进和培养措施，为科技引领经济社会发展奠定了坚实的智力基础，有效地提升了昆明市科技发展综合实力。特别是2003年全市人才工作会议以来，昆明市在科技人员的培养、引进、管理、使用等方面由市各部门牵头制定了一批政策和战略规划：
昆明市委市政府在2005年发布了《昆明市委、市政府关于进一步加强人才工作的意见》；2007年发布了《昆明市委、市政府办公厅关于进一步发挥离退休专业技术人员作用的实施意见》；2008年发布了《昆明市委、市人民政府关于进一步加强人才引进培养使用工作的意见》、《昆明市委、市人民政府关于加快人力资源服务体系建设的意见》和《关于推进“两后双百”工程的实施意见》；2009年发布了《昆明市中青年学术和技术带头人及后备人选选拔培养考核办法》、《昆明市引进人才实施细则》和《昆明市经济类人才。千百工程。实施方案》；2010年发布了《昆明市“春城人才奖”评选奖励办法（试行）》、《关于建立健全高技能人才激励机制的指导意见》、《昆明市有突出贡献高技能人才的评选表彰办法》、《关于在企业推行首席技师制度的指导意见》、《昆明市关于设立“名匠工作室”加强技师培养的办法》等。 3 昆明自主创新系统政策环境现存的问题和制约因素
昆明市近年虽然在自主创新政策环境建设方面取得了一定的进展，但与实现率先建成创新型城市的目标的要求还有一定的差距，其主要表现在以下几方面。
3.1 自主创新政策制订相对滞后
自2005年国家实施自主创新战略以来，全国各省份和城市纷纷出台了许多促进自主创新的新政策和措施。昆明市在新的自主创新政策供给方面行动略为滞后，到2006年才由高新区出台制定了一系列促进自主创新优惠政策，通过项目资金扶持、项目建设用地优惠等政策，直接或间接投入、补助、贷款贴息、税收优惠的方式鼓励企业加大研发投入。
3.2 自主创新政策体系不够完善
虽然国家、各省、市政府已出台了不少提高自主创新能力的政策措施，但现有政策中仍存在一些不利于自主创新发展的因素。比较突出的有税收政策、风险投资政策和金融支持政策。如在税收政策上，目前的税收政策对自主创新的税前抵扣力度不够大、也未实行有利于自主创新的消费型增值税。昆明市目前没有制定相应的实施细则，在金融支持政策上，一是政府鼓励金融机构走向自主创新的前端金融激励政策尚不明显。二是知识产权质押、融资、拍卖和信用担保体系尚未建立健全；三是政府促进科技创新型企业直接融资的激励措施不够。
3.3 自主创新政策的宣传和贯彻力度不够
良好的政策环境离不开政策的宣传和贯彻落实。当前，昆明在创新政策的宣传和落实方面仍存在着一些问题，很多的企业特别是民营企业对创新政策的认识和了解不深，对有关的创新政策文件不够关注，跟进的态度不够积极，不能及时把握和用足相关政策；一些部门和地方的行政人员也存在服务意识不强，对现有的相关法律法规和政策宣传不到位，造成企业难以及时顺利地享受有关优惠政策。
4 建设创新系统的政策环境对策
4.1 形成支持自主创新的财政税收体系
（1）进一步加强科技财政投入，使政府对科技投入高于财政支出的增长幅度，不断提高R&D占GDP的比重。结合我国自主创新的现状，财政应加大对以下重点领域的直接投入：一是支持重要领域的关键共性技术、前瞻性技术和战略性技术的研发，以及涉及国家安全、体现国家战略思想和提升国家地位的重要技术的研发。二是支持自主创新的基础条件和环境建设。三是支持基础科学创新，加大对基础研究的投入强度[4]。
（2）探索建立企业自主创新专项基金，从资金上支持企业自主创新。借鉴我国设立科技型中小企业技术创新基金的经验，在区域内设立更多激励企业自主创新的专项基金，支持和引导企业加大科研经费的投入，为企业自主创新科研经费的筹集提供资金渠道。
（3）完善与高新技术产业有关的税收法律体系。加快有关科技税收方面的立法步伐，提高科技税收法律的权威性，并创造条件尽快对科技税收优惠实施单独立法。在一定程度上提升科技税收的法律效力，进上步加强规范科技税收政策的规范性、透明性与整体性[5]。
（4）积极推进税制改革，进一步完善以税收杠杆为主的激励机制。一是继续推进增值税转型，鼓励企业加大技术改造和设备更新的力度；二是加大对企业自主创新投入的所得税前抵扣力度；三是对企业用于研发、检测的设备可考虑实施普遍的进口关税和进口增值税减免政策；四是允许企业按销售收入的一定比例提取研发基金，专项用于技术研发；五是允许高新技术企业和创新项目的固定资产实行加速折旧；六是允许科技及创新类企业的人员工薪支出税前全额扣除[6]。
（5）近期税收优惠的重点应放在引进消化吸收再创新和集成创新上。在科技资源尚未进行根本性的调整，使科研院所和高等学校的科研成果尽快地转化为现实的生产力，同时也为了克服企业重引进、轻消化吸收的现象，降低对外技术的依存度，近期企业自主创新的重点应该放在引进消化吸收再创新和集成创新环节上。
4.2 完善支持企业自主创新的金融政策
（1）充分发挥政府导向作用，完善鼓励企业创新的信贷政策和投融资政策
一方面，要整合政府资金，加大扶持力度，充分发挥财政资金对激励企业自主创新的引导作用；另一方面，积极运用政策调节手段，引导各类金融机构支持企业创新，加强政府资金与金融资金的相互配合，通过基金、贴息、担保等手段引导更多的资金支持自主创新与科技成果产业化。
（2）政策型银行要加大对自主创新的支持力度
政策性金融机构对国家重大科技专项、国家重大科技产业化项目的规模化融资和科技成果转化项目、高新技术产业化项目、引进技术消化吸收项目、高新技术产品出口项目等提供贷款，给予重点支持。在政策允许范围内，对高新技术企业发展所需的核心技术和关键设备的进出口，提供融资支持。
（3）加强对中小型创新企业的金融服务
目前，中小型自主创新企业的融资问题相对而言更困难一些。金融系统要深刻认识中小企业在实施自主创新战略中的重要作用，充分理解中小型创新类企业的金融需求，提高对中小型自主创新企业的服务意识，开展对中小企业的金融产品创新。推进多层次的信用担保体系建设，积极寻求多种担保方式来弥补中小企业担保抵押物不足的问题[7]。
4.3 出台产学研结合专门政策
（1）系统推动产学研结合政策体系建设
尊重市场规律，积极研究和借鉴发达国家产学研合作的经验和教训，立足于昆明市科技资源的配置格局、研发能力现状，在研究昆明市产业发展、成果转化问题及其根源的基础上，从提升科技竞争力、增强区域竞争优势和率先在全省全面建成小康社会的目标出发，确立和构建政府引导、市场主体的科技创新与转化、人才培养的产学研战略合作模式。以财政资金引导集中昆明市产学研多方优势，实现有限财政资源的合理优化配置，盘活资源存量，激活产学研三方合作意向及其资源的活力[8]。继续探索项目绩效机制的创新，进一步争取国家、省的科技项目支持，以重大项目的财政资源配置鼓励产学研合作。加大财政科技投入撬动金融系统支持科技创新的力度，通过财政资金引导推动构建区域性产学研战略联盟，推动产学研联合共建实验室、工程中心等，开展产业关键共性技术及产业化研究等。
（2）加强园区基础建设，构建产学研合作的促进基地
加强园区建设，加强基础设施的投入，创造基础条件使园区成为创新企业集聚，创新资本涌入，创新人才争相落户的创新创业核心区域，推进企业与高校、科研机构结盟、共建研发平台、转化基地，促进产学研合作。
（3）加快中介机构和技术市场建设，为科技成果转化营造良好的环境
以政府引导基金为依托，不断完善科技创新投资机制，支持鼓励银行、企业和民间资本进入风险投资领域，支持创建高科技风险投资公司，形成投资主体多元化的风险投资体系。发挥财政资金的引导作用，激励企业增加创新投入。着力完善公共服务体系，提高社会服务的组织能力，改善科技与经济结合的服务环境，推进建立文化、科技、产业、创新功能的配套服务机制，使产学研各方面互相协调、互相支撑、资源互补。
