中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0167-02
近年来，随着工业化和城镇化的进一步发展，越来越多的农民进入工厂和城市务工，不愿也不能在农村继续耕种土地，农村土地资源的利用率逐年降低。而一些种田大户，或农业产业化企业扩大规模需要集中土地经营。不过，由于我国农村土地实行统分结合承包制，土地所有权归集体，而生产经营权归农民，农民无权转让所有权，只能转让经营权。要改变这种有地无人耕的状况，最可行的途径是进行合理的农村土地流转。中央最新文件为农村土地流转指明了方向，不过，中央文件毕竟是政策性文件，是方向性的指引，不是法律规范。在当前土地流转法律缺失的情况下，视土地为立身之本的农民并不愿冒着巨大的风险进行流转，法律的制定远远落后于土地流转的实际发展，影响农村土地流转规模和效益，并带来一系列社会矛盾的问题，因此，有必要制定和完善土地流转相关法律。
一、土地流转立法中的必要性
1.农民合法权利缺乏有效的法律保障
近年来，随着经济发展水平的提高，农业单位的亩收益增加缓慢，农民种田的收益不断下降。对于承包地少的农户来说，耕种土地较出外打工收入明显下降。因此，耕种的积极性不高，抛荒或简单耕作现象时有发生。一些农民把土地流转出去，不仅解决了土地抛荒的问题，还增加了自己收益。不过，由于缺乏明确规范的土地流转合同，没有严格的法律加以规范和约束，土地流转中出现的纠纷往往难以解决。同时，缺乏明确的土地流转权利界定，土地流转权利收益难以明确，易使农民利益受损。依据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营，管理。”①这一规定指出了农村土地“归农民集体所有”，这往往会使农民利益被包括进集体，一些人利用“集体”名义加以侵犯。如承包方再想大规模地承包土地时，一般不会挨家挨户地找每一个农民，而是直接登门镇政府或村政府同官员和办事人员协商，通过他们快捷高效地进行大面积的土地流转。在这种情况下，农民的知情权遭到剥夺，“被流转”会使农民丧失对土地的自主权，农民不能直接与承包方进行沟通，提出自己的想法和诉求，这样在土地流转过程中，农民的谈判权和收益权容易受到侵害。上述种种情况，法律都没有明确的限定和规范，也没有专门机构去处理这些问题，农民无力解决这些困难，因此就不愿意流转自己的土地，继续困囿于回报无几的耕种，或者进城务工，造成土地大量抛荒。
2.土地流转中介缺乏法律约束
中介作为承包方和农民的中间人，既要表达农民的意愿，又要保证承包方有利有图，做到在均衡维护双方的利益的情况下，促成土地流转的实现。中介不能越权代理，也不能私自侵占土地流转带来的任何利益。当前市场上尚未成立专门土地流转中介，往往由镇政府或村政府替代。镇政府或村政府作为中介，往往代替农民与承包方进行洽谈。现存法律对这种土地流转中介没有进行明确的规定和限制，也缺乏相应的管理和惩戒措施。土地流转服务平台在各地都没有建立完善，县乡村三级服务、管理等方面沟通不畅，土地流转监督制度欠缺，流转双方信息发布、政策咨询以及矛盾调解等工作尚待解决。因此土地流转出现层层转包的现象，以致农民被政府等不规范的中介侵占了权益，失去了在流转中的主体地位。
3.土地价值评估体系不规范
当前土地流转的另一争议在于土地流转价格。由于缺少一个土地流转市场，农民在土地流转时就缺乏明确的参考价格。没有形成土地流转市场是因为法律对土地流转权利归属上界定不明确，而权利归属是产权交易的前提。法律没有赋予农民对土地排他性的权利，导致作为土地集体权名义只有上级村、乡组织所有权人的政府会干涉农民土地流转。承包方也会利用农民现存明确的土地产权而借机打压土地流转价格，使农民难以得到应得利益。如果法律能够清楚地规定农民的土地权利，那么市场对土地流转价格的界定也就有了依据，从而科学地形成土地流转价格评估体系。只有人们在土地流转时有法可依，有地维权，人们才会愿意流转，土地流转市场才会得以形成并逐步规范化。
二、土地流转立法的难度
土地流转是时代发展的必然趋势。当今社会，农业收入已不再是农民的主要收入，进行土地流转有利于把农民从土地中解放出去，也有利于实现农业的规模经营，可以说土地流转是城镇化的内在要求，也是社会发展的必要进程。但是，土地流转方面的相关法律并非一朝一夕就能制定完善的，它面临很多问题。
1.立法难度系数大
要对农村土地流转立法，第一步就要解决土地所有权归属的问题，而针对农村土地所有权归属问题，目前理论界和社会对其有许多争议。现存的这种法律制度规定农地是归农民集体所有，但对“集体”这一概念却没有明确的规定，农民对土地的权利债权性质强，物权性质弱，在进行土地流转时农民总是要为这个含糊的权利界定承担损失。既然要为土地流转立法，那么就必不可少地要改革先前的法规，并在现有的基础上加以完善和明确。但是，是改革成农地国有制还是农地集体所有制的传统格局必然涉及是否会带来农地私有制问题。而农地私有制与我国社会主义国家的根本经济制度即生产资料公有制相违背。因此，如何协调农村土地方面国家与私人之间的关系问题是一个尚待商榷的难题。
2.土地流转市场尚未完全形成
土地流转是为了合理配置生产要素，其本质上就是一种市场行为，当前的土地流转，只是局限在农民和购买者之间，并未能够融入土地市场体系中，只有建立健全土地流转市场，通过法律的规范，在不改变土地集体所有性质和不损害农民合法权益的前提下，坚持依法自愿有偿的原则，充分尊重农民在流转过程中的主体地位，鼓励地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法律咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，真正将土地流转的市场规范化、法律化，才能充分发挥市场在土地流转中配置土地资源的基础性作用。 三、推进土地流转立法的措施
1.明确土地流转方式，促进土地流转收益的稳定化
土地流转关键是要解决权利属性和收益归属。在不能动集体所有权的情况下，法律必须明确土地流转权与承包权的同一性。农民拥有承包权就拥有流转权，也因此享有收益权。当然要促进土地流转权益的稳定化。法律还需要进一步明确土地流转中的各方权利。首先，法律要准确定位模棱两可的“农民集体”这一概念，明确农村土地所有权的主体。其次，法律不仅要明确各项权利主体，而且要准确划分各项权利主体的权责关系和有关土地各项权利的产权边界，避免权利的“交叉地带”，这样农民就能把握和行使自己对土地的权利，并对土地的价格有着初步的估计。
制定和完善农村土地流转法，让农民在流转过程中明确权利归属，由此可以稳定农村土地的承包关系，促进土地流转收益的稳定化。依法保障农民切实利益使土地流转健康发展，实现土地流转农户与承包商之间的双赢。
2.建立土地流转试点，鼓励创新土地流转新模式
土地流转必须以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先试，靠改革破解发展难题。要发挥群众的智慧力量，结合各地实际情况，与时俱进，不断完善土地流转方式。国家可以在全国范围内选取几块有代表性的土地，成立土地流转试点，在目前土地流转市场没有大规模形成的时候，针对这几个试点，就出现的问题和状况进行系统的分析，找出相应的解决措施，然后积累经验，逐步推广到全国。与此同时，创新流转方式，采取出租、承包、转让等方式规范流转土地，全方位多层次地解决土地流转中存在的各种问题，因地制宜地以多种流转方式调适不同地区的流转情况。如果这些新型土地流转方式能够成功进行，实现农民和承包商的双赢，将土地的利用率发挥到最大，那么肯定会在全国范围内都起到一个率先示范的作用，增强人们对土地流转的信心。这些土地流转新举措不仅能促进土地流转市场的形成，还能帮助制定农村土地流转法。
3.因势利导，建立农村土地流转指导价格评估机制
纵观全国各地，经济发展水平迥异，土地的价格受很多因素的影响，除了土地自身的条件。市场环境和土地未来发展用途也起着很大的作用。比如江苏沿海地区经济比较发达，农地产出物售出的价值也就相应较高，农民对农地的期望值也较高，土地流转之后能够带来的收益也大。而相对落后的贫困地区，土地产出物售出价格较低，农民的期望值也不高，土地流转之后带来的收益也有限。从马克思劳动价值论的观点来看，土地不是劳动产品，只有使用价值，没有价值，从而也就不存在土地价值的货币表现――土地价格，在这种情况下，土地的价格由使用价值决定。各地的发展水平有差异，流转之后的土地的用途也不相一致，土地的价格也就千差万别。因此，法律可以规范在全国范围内的土地流转机制和基本流程，但不寻求价格的统一。国家可以制定农村土地流转有关法律的原则和概要，而各地区可以根据自身的实际情况制定更细致、更符合自身实际情况实施细则，以便能够实现全国范围内因地制宜、实现土地的优化配置。
