中图分类号：D81 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）14-0008-02
20世纪90年代以来，欧盟政治再度引起学术界的关注。与以往不同的是，学者们的关注点从对欧洲一体化发起的原因、发展的动力的考察，转向对随着一体化发展起来的欧盟政治体系的具体运转、政策制定实施的研究，实现欧盟一体化研究的治理转向。多层治理理论的提出是这一转向的重要标志。
一、欧盟多层治理
（一） 多层治理理论
欧盟经过六十多年的发展，形成了非常独特的治理体系。在认识欧盟这种治理体系的过程中，国家间主义、联邦主义、新功能主义都面临困难。在克服这些理论的分歧的基础上，20世纪90年代，学者们提出并发展了多层治理理论（multi-level governance）。多层治理理论把欧洲一体化看作是一个政体创建的进程，更加关注欧盟内部相互重叠的不同权限层面，以及这些权限层面上的行为体之间的互动。我们可以将欧盟的多层治理界定为，“在欧盟政策制定与执行过程中，国家与社会、公共领域和私人领域在超国家、国家和次国家层次上为实现对公共事务的最优化管理而相互协调与合作的过程和活动”[1]。
（二） 欧盟的多层治理体系
1.多层治理的主体。欧盟的组织结构可以分为三大类：超国家机构、政府间机构和次国家机构。欧盟的超国家机构主要有欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院，代表着欧盟的整体利益，其体现出的超国家治理使得欧盟具有联邦的特点。欧盟的政府间机构主要有欧盟理事会和欧洲理事会，是成员国讨价还价、相互谈判和妥协的场所。当下，政府间机构实际上控制着欧洲一体化的发展进程，使欧盟具有政府间国际组织的特点。所谓次国家机构一般指民族国家之下的地方性政府。本文主要关注各种地区委员会和经济社会委员会。
2.多层治理的政策制定。欧盟决策体制呈现出明显多层次性，可以划分为超体系、体系和次体系三个层次[2]：超体系层次的决策是决定欧洲一体化进程的最高层次的决策，通过改变欧盟的法律程序、调整欧盟各机构间的权限来塑造欧盟。超体系层次决策主要由各成员国的国家元首或政府首脑经由政府间会议、欧洲理事会做出。另一方面，欧洲法院担负着审查欧盟法律、解决欧盟机构间以及欧盟与成员国间的争端，也在此层次发挥作用。由欧洲法院判决引申出的欧盟法律直接适用原则以及欧盟法优于成员国法的最高效力原则等，设定了欧盟的权力范围或者说欧盟治理的原则。体系层次的决策就是欧盟立法或政策的制定，其权力主要由欧洲议会（与理事会共同行使）、理事会和委员会行使。部长理事会是此层次的主导性角色。主要包括三种程序[3]。一是咨询程序（Consult Procedure）。部长理事会在就欧盟委员会提交的议案做出决定前应与欧洲议会进行磋商。欧洲议会的意见不具有强制性。另外，理事会还应就欧盟委员会的某些议案向经济与社会委员会以及地区委员会征求意见。二是合作程序（Cooperation Procedure）。此程序中，欧洲议会可以其组成人员的绝对多数提出对理事会共同立场的修正案，理事会必须经全体一致才能拒绝。三是共决程序（Co-decision Procedure）。通过此程序决策的议案必须经欧洲议会绝对多数、理事会有效多数通过，如果任何一方未能批准条约草案，委员会提案被视为未通过。次体系层次的决策主体主要是欧盟委员会、欧盟委员会的各种专家委员会、理事会各种工作小组以及欧洲议会各种工作委员会，主要提供政策选择。
3.多层治理的政策执行。欧盟委员会是欧盟的执行机构。但是，欧盟委员会又缺乏实施欧盟法所必需的资源，只能与成员国的主管机构合作，提高其实施欧盟法的能力，在违规案件的审查处理过程中与成员国密切接触，引入一种与成员国代表直接谈判的复查程序。对拒不履行条约义务的成员国，欧盟委员会会将其诉至欧洲法院，通过出版成员国违规情况的定期报告来对之加以贬损，并处以相应罚款。为协助欧盟委员会执行欧共体的法律法规并监督欧盟委员会的执行权力，欧盟部长理事会为各立法决策的执行设立了一系列执行委员会（comitology committee）。这些执行委员会由成员国政府的代表组成，由欧盟委员会的代表主持。同时，欧盟委员会还大力提倡和动员欧盟公民和公司法人对违法成员国的诉讼，以此来加强对成员国的监督。欧盟机构如欧盟委员会、欧盟议会申诉委员会、欧盟监察专员等为其提供了必要的制度保障和组织基础。
二、欧盟地区政策中的多层治理体系
（一） 地区政策的内容
欧盟地区政策通过对问题地区（主要指发展落后的区域、衰退工业地区和乡村地区）的发展提供直接的财政援助，来促进“经济、社会与地域凝聚”，“缩小地区之间仍然存在的严重的经济、社会和地区不平等”[4]。欧盟的区域政策调整工具主要有两个：结构基金（Structural Fund）创立于1988年的布鲁塞尔会议上，宗旨是改善欧盟成员国之间发展的不平衡状况，主要由四部分组成：一是欧洲地区发展基金（ERDF），1975年设立，支持落后地区中小企业的发展，促进投资和改善基础设施，金额约占整个结构基金的一半。二是欧洲社会基金（ESF），1958年设立，提供职业培训和就业帮助，解决青年和妇女就业问题。三是欧洲农业指导和保障基金（EAGGF）中的指导部分，1932年设立，为农村地区采用农业新技术、改进农业产业结构和发展非农业提供资金支持。四是渔业指导金融工具（FIFG），1993年设立，帮助沿海地区受渔业萎缩影响的渔民。目前，结构基金已占欧盟总预算的三分之一。凝聚基金（Cohesion Fund）以国家为资助对象，主要针对欧盟区内人均国民生产总值低于欧盟平均水平的90%的国家，主要限于改善环境状况和交通基础设施两大方向。 此外，欧盟在2007年设立了四种新的财政工具用以提供技术支持（Jaspers&Jasmine）、提高中小企业的小额信贷使用（Jeremie）以及支持城市发展（Jessica）。欧盟团结基金（European Union Solidarity Fund，EUSF）对遭受重大自然灾害的地区提供援助。入盟前援助工具（Instrument for Pre-Accession Assistance，IPA）用来支持候选国以及潜在候选国达到入盟标准。2007-2013年度，欧盟地区政策的投入总计达3470亿欧元[5]。
（二） 地区政策中的多层治理
1.欧盟地区政策的制定。欧盟地区政策的一系列重大决定都是成员国领导人在欧盟首脑会议上协商一致做出的，主要是基于政治理性，是关于地区政策的超体系层次的决策。欧盟成员国政府就地区政策的整体框架达成一致后，地区政策的决策就由超体系层次的决策进入体系层次的决策阶段。在该阶段的决策中，欧盟的主要机构如欧盟理事会和欧洲议会以及欧盟委员会占主导地位，决策主要基于技术理性。欧盟理事会根据欧盟委员会的提议以全体一致方式做出决定，并经欧洲议会同意后，制定关于地区发展基金、社会基金和凝聚基金的总条例（General Regulation）。在这个总条例的基础上，欧盟理事会和欧洲议会通过共同决定程序分别制定关于欧洲地区发展基金和欧洲社会基金的管理条例；欧盟理事会经过同意程序，经欧洲议会同意后制定凝聚基金的管理条例；欧盟理事会和欧洲议会通过共同决定程序制定关于地域合作的欧洲组合（European Grouping of Territorial Co-operation，EGTC）的管理条例。上述条例的制定必须咨询欧盟经济社会委员会和欧盟地区委员会。
总之，以上欧盟机构在地区政策上相互协调，分别承担不同的功能。为此，欧盟委员会设有地区政策总司，欧盟理事会内部设有地区政策委员会，欧洲议会内部也设有地区政策委员会，欧盟经济与社会委员会以及欧盟地区委员会同样设立了类似的地区政策委员会，这些机构构成了一个欧盟层面的地区政策网络。
2.欧盟地区政策的执行。欧盟委员会根据欧盟理事会通过的关于欧盟地区政策的预算及使用规则制定具体实施条例，欧盟地区政策进入实施阶段[6]：首先，欧洲委员会在密切咨询成员国后提出共同体关于凝聚的战略指导方针（Community strategic guidelines on cohesion）， 确定基金利用的原则和优先次序，确保成员国地区发展计划与欧盟战略重点一致。其次，战略指导方针被采纳后5个月内，成员国提出自己的国家战略参考框架（National Strategic Reference Framework， NSRF），说明战略重点和优先目标，其中要列出接受欧盟基金援助的各个行动方案（operational programme， OP）。此时次国家行为体可以发挥很大的作用，反映各地区实际情况和具体要求。再次，欧盟委员会有三个月时间批准各国的战略参考框架以及与之配套的行动方案。欧盟委员会要审查成员国战略参考框架与欧盟优先目标的一致性，以及各行动方案是否会促进成员国及欧盟的战略目标。欧盟委员会可要求成员国提供更详细信息，并做出相应修改。接着，由成员国和地方设立管理机构（management authorities）和监督委员会（monitoring committee）对行动方案加以具体实施和管理，选择、监管和评估与行动方案配套的工程。欧盟委员会向欧洲投资银行咨询后，批准相关工程并开始向工程提供资金。最后，方案实施阶段，欧盟委员会和相关国家都要提交评估战略报告。项目的前期与中期评估由地区政府完成，但项目的事后评估由欧盟委员会进行。从2000年起，所有成员国接受的财政援助都要抽取4%作为预留，用于成功合作项目的追加投资。
三、多层治理的突出意义及缺陷
随着欧洲一体化的进一步发展，欧盟民众与精英针对欧盟这个治理主体的分歧正在凸显，使得欧盟“民主赤字”成为一个无法回避的问题。多层治理便是欧盟重新塑造合法性的一种努力，将更多受到欧盟政策影响的主体纳入欧盟的政策制定与执行中来。更进一步的，欧盟的这种独特治理体系为我们提供了理解民主的新视角。民主是否必然与民族或种族相联系？只有在一个统一的民族与文化中才能实行民主？这类思考在一个各种跨国问题日益复杂、超出国家控制之外的时代尤其有意义。但另一方面，欧盟的这种治理体系仍是一个未完成的系统。决定欧盟发展方向的相关决策，也就是前文分析的超体系层面的决策，都是由成员国政府做出的，也就是说，并不是在欧盟的既有政治系统之内，而是在其之外做出的，虽然《里斯本条约》已将欧洲理事会纳入欧盟体制中。在欧盟多层治理的运行中，同样面临困难。欧盟治理的超国家层面和次国家层面是一种典型的“没有政府的治理”，不可避免与成员国层面的“有政府治理”产生摩擦。
四、结语
欧洲一体化是动态发展进程，成员国对一体化最终走向、最终发展目标存在分歧，因此，随一体化进程发展起来的多层治理体系也存在不确定性。但是欧洲一体化进程的不可逆性、欧盟建设和治理的历史惯性和制度依赖会促进这种独特治理体系的发展和完善，而不是相反。
