Abstract： On the basis of the connotation of the performance evaluation about public housing policy， this paper designs evaluation index from the perspective of 3E， and builds a comprehensive evaluation model based on entropy method. With the empirical analysis of Nanjing， Wuxi and Yangzhou， this paper gets the policy evaluation conclusions and propose recommendations of public housing policy.
Key words： public housing；policy performance；evaluate
中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）18-0031-03
0 引言
住房货币化改革以来，住房泡沫和市场失灵程度愈发严重，越来越多的城镇低收入家庭无力支付商品性住房，住房问题日益突出。住房保障政策作为保障中低收入阶层居住权利的一项社会保障政策不断发展完善，各地积极参与住房保障建设目标任务的实施，投入大量的资金和人力。然而，住房保障的预期目标却并没有很好地实现，很多城市住房市场仍然存在很严重的市场失灵，住房市场整体价格飙升，普通居民依然无力负担商品住房。一方面是住房保障建设大张旗鼓的推进，另一方面却是分配、退出等并不完善的政策体制和依然严峻的住房问题。因此，有必要对地方政府住房保障政策进行客观有效的绩效评价，从而实现政策的不断调整与反馈，不断完善政策体系，实现住房保障目标，体现政策价值[1]。
住房保障政策绩效评价就是评价主体依据一定的评价标准和程序，对住房保障政策制定、政策过程和政策结果做出评价，目的在于取得相关的信息，作为政策调整、改进的依据。本文试图建立评价指标体系，探索适宜的绩效评价方法，为住房保障政策的评价和调整提供一定的理论依据。
1 住房保障政策绩效评价维度及指标体系的构建
在借鉴政府绩效评价的3E原则以及住房保障政策目标的基础上，构建包括公平性、效率性和效果性三个维度的政策绩效评价指标体系。
1.1 公平性
公平性是指公众是否得到平等的公共服务，可测度住房保障政策是否为中低收入者提供安居的机会[2]。主要指无力负担商品房的人群均有同等的机会获得保障性住房，即被纳入住房保障范围。
可用覆盖度指标衡量，即住房保障政策涵盖的保障对象对应保人群的覆盖程度如何，即当地住房保障政策中规定的居民收入准入标准与理论值之间的比值。理论值的确定运用住房可支付能力的计算公式推算得出。由于租售情况的可支付能力计算方法不同，因此，把覆盖度指标分为配租型覆盖度和配售型覆盖度两个具体指标。
1.2 效率性
在政策评价领域，效率性主要指政策执行效率，由于住房保障的根本目标是弥补市场失灵，因而效率性指标可以由市场失灵的弥补效率来衡量。可测度政策调整是否具有效率。市场失灵主要表现为商品房覆盖面与保障房覆盖面不能有效搭接，两者之间有夹心层的存在，因此，本文把市场失灵程度的大小界定为夹心层的人数。市场失灵修正度则指，当年度市场失灵程度较上一年的变化情况，即夹心层人数较上年一年的变化情况。包括配租型市场失灵修正度和配售型市场失修正度两个具体指标。
1.3 效果性
是指政策目标的实现程度或产生的社会影响。可测度住房保障政策在多大程度上实现了预期目标。住房保障政策可以调节收入分配、调节住房市场。因而，效果性指标可以用市场的变化情况以及居民收入差距的变动情况来衡量，具体来说包括房价收入比变化率、房价增长率与GDP增长率之比、基尼系数变化率三个指标。（表1）
2 住房保障政策绩效评价的实证研究
本文选择南京、无锡、扬州三个城市对住房保障政策绩效进行实证分析。从三个城市住房保障政策的综合绩效评价值、各分项绩效评价值和单项绩效评价值的分析比较，得出政策实施的结论与建议。
2.1 评价指标原始值
实证分析的数据来源于：2013年各地统计公报、南京市住建委、无锡市住房保障和房产管理局、扬州市住房保障网站公布的信息。（表2）
2.2 权重计算
根据评价指标体系的特点，采取熵值赋权法确定评价指标权重。熵权法根据各指标的变异程度，利用信息熵计算出各指标的熵权，再通过熵权对各指标的权重进行修正，从而得到较为客观的指标权重[3]。（表3）
2.3 评价值的计算
本文采用综合指数法对住房保障政策绩效进行综合评价。综合指数评估法是根据指数分析的基本原理，在确定各指标权数后加权算指数公式，是对评价对象进行综合评价分析的一种方法。计算公式如下：
A=■？姿i×Rj（x）
其中：A为指标的评价指数；
？姿i为各指标相对于总体目标的权重；
Rj为单项指标评价的标准值。
采用综合指数评价法，可以计算出单项指标评价值和综合指数评价值，见表4、表5。 3 住房保障政策绩效评价结论与对策
3.1 综合绩效评价结论
三个城市的综合绩效指数中的三个分项绩效指数的贡献率各不相同。其中无锡市的综合绩效指数最高，所以分项绩效指数也较为明显，公平性绩效指数和效果性绩效指数齐头并驱，效率性绩效指数最高；扬州市的效果性绩效指数贡献值较高、公平性绩效指数次之，但是效率性绩效指数明显较低；南京市由于其综合绩效指数最低，所以分项绩效指数相对较低，但是其中较为突出的是效率性绩效指数，而公平性绩效指数比较低。（图1）
3.2 单项绩效评价结论
单位绩效评价是通过比较三个城市各个指标的评价值，来全面认识各个指标对地方政府住房保障绩效作用的差异性，三个城市地方政府住房保障各单位指标绩效评价指数占比如图2所示。
3.3 公平性绩效评价指标的分析与对策
就三个城市的比较来看，扬州市最高、无锡次之、南京最低。无锡市配租配售保障房覆盖度均超过1，即实际配租配售线均超过了合理配租配售线，虽然无锡覆盖度指数最高，但也存在浪费资源的现象、增加了地方政府的财政负担，故无锡市应下调配租配售线；扬州市配租覆盖度较高，很接近于合理值1，但是配售覆盖度略低，故扬州市应扩大配售型保障房的覆盖对象，把更多买不起房的人纳入到住房保障政策对象体系中；南京覆盖度指数低主要是由于配售型保障房的覆盖度太低造成的，根据实证分析的测算，南京市2013年合理配售线为4823，而实际配售线为1513，存在很大的保障缺口。
3.4 效率性绩效评价指标的分析与对策
效率性绩效指数差异最为明显，其中无锡市最高、南京次之、扬州最低。无锡市住房市场比较健康，2012年、2013年的住房保障政策均把所有无法支付商品住房的人群全部纳入保障范围，故无锡住房市场和保障房完美衔接，不存在夹心层，因而市场失灵的修正度最高。扬州和南京住房市场和保障房政策对象之间均存在夹心层，2013年的住房保障政策中，南京对市场失灵人群的弥补程度大于扬州市的政策，故扬州市的市场失灵修正度最低，即效率性指数最低。
3.5 效果性绩效评价指标的分析与对策
从图1中，可以看出扬州市最高、南京市略大于无锡市。在公平性与效率性绩效并不是特别明显的情况下，扬州市的效果性绩效远远高于其他两个城市。说明住房保障政策效果并不是与公平性绩效、效率性绩效特别相关，这表明政策效果具有一定的滞后性。为了提高住房保障政策的效果性，应该从保障对象入手，合理设计户型、面积、安排建设地段，有针对性的开发建设，提高政策效果。
4 结语
为解决住房难题、实现住有所居的目标，我国各地都在积极发展建设住房保障，然而政策目标却并未很好地实现，因而对住房保障政策绩效评价的研究很有必要。本文从3E的角度设置评价指标体系，基于熵值赋权的综合评价模型计算城市住房保障政策绩效评价值，通过不同城市评价值的对比分析，发现政策绩效存在的问题和改进方向，为地方政府住房保障政策绩效评价提供理论依据。
