一、国家助学贷款定义
国家助学贷款是指由政府主导、国家财政贴息，合作银行、教育行政部门与高校共同操作管理的专门帮助高校家庭经济困难学生支付在校期间学费和住宿费从而完成学业的无担保信用贷款。它是国家在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国高校学生资助政策体系的重要举措，为实现“不让一个大学生因家庭经济困难而辍学”教育目标和“科教兴国”战略作出了重要贡献[1]。国家助学贷款政策的基本原则是“不让一个大学生因贫困失学”。国家助学贷款首先要解决高等教育成本中产生的教育机会公平问题同时还要考虑高等教育成本的可持续发展问题[2]。
二、我国国助学贷款相关政策
国家助学贷款政策有1999年出台的《关于国家助学贷款的规定（试行）》、2000年出台的《关于助学贷款管理的若干意见》、2002年下发《关于切实推进国家助学贷款有关问题的通知》等，2004年出台《关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见》（国办发〔2004〕51号）、2007年出台《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号）、《关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》（财教[2007]135号）、2009年下发《教育部关于切实做好2009年普通高等学校新生入学“绿色通道”和贯彻落实国家资助政策有关工作的通知》及其配套办法等最新文件不断调整规定及其内容而形成的。尽管现行国家助学贷款政策体系基本形成并不断得到完善，但在实际实施过程中仍各种问题出现，探讨如何改进和完善国家助学贷款政策对我国高等教育事业的健康可持续发展具有现实意义。
三、国家助学贷款政策实施过程的缺陷
（一）助学贷款政策本身的系统性
公共政策实施困难，首先要考虑的是该政策本身存在的问题，政策质量的好坏关系着执行的情况。一是调节机制不健全。助学贷款政策涉及教育、财政、金融等多个职能部门，集体、个人、家庭等多个利益主体的利益关系。各个部门又都有自己的运行规律。想金融部门的规律在于盈利。对于贷款他们迫于政府的政策外，还看到了作为资助高素质人才在信誉和利息及回收方面不会有大的风险。但是从政策推出至今，现今高校毕业生没有经受起考验，一些地方高校已经停止了高校助学贷款。
二是政策与政策环境缺乏整体性。公共政策是环境的产物，政策环境是影响政策运行的基础。政策与环境的统一有助于政策的实施，反之则会阻碍政策的运行。我国现行的助学贷款采用的是个人信用贷款模式，而我国正处于社会转型时期，存在信用的空白，国家助学贷款依傍的市场运行机制和信用体系相当薄弱，这就使得助学贷款面临着极大的违约风险，回收、违约率低下。
三是监督机制和责任追究机制缺陷。助学贷款政策实施的过程中有效性常常会由于各种原因而会受到影响，同时因缺乏强有力的监控机构和相关责任追究制度，政策执行的效果缺乏明确的标准，难以认定和划分执行者的职责，赏罚不够明确，导致各执行机构之间以及机构内部办事拖沓，而主管部门除了公开批评外也没有其他行之有效办法。
（二）助学贷款政策执行手段
国家助学贷款政策运行的实践表明，我国的助学贷款是政府部门选择并不是完全意义上的市场选择，带有一定的政治色彩的干预特点。因而导致助学贷款在执行过程中不断出现异化和变形。其主要表现在：
一是失信惩罚机制不力，让学生在守约与违约之间留下大片空白地带，失信成本低廉。与其他世界发达国家相比，我国保证助学贷款政策实施的法律制度上明显不健全，包括法律规范、行为准则在内的助学贷款政策等。尽管现行的助学贷款政策中多处有信用制度建设的规定和处罚，但这些制度无论从数量还是结构及内容上都体现为制度供应不足，且缺乏针对性、适用性和可操作性，而且处在行政规定的层次上，并没有提升到法律层面。
二是政策宣传方面不到位，致使政策无法发挥准确的引导机制。我国的经济发展不平衡情况是家庭经济困难的大学生大多集中在边远贫困地区，而这些地区交通不方便、信息不畅通，那些农村家庭大多根本不知道有这么个的政策。
（三）助学贷款政策实施过程中
国家助学贷款实施执行过程中的不平主要是地区之间的不平衡。城市与农村之间，东西部之间、大型城市和中等城市之间，由于经济发展水平的差异，国家助学贷款政策实施执行的广度、强度和深度都呈现出不均衡性。而这种不均衡将影响到政策的公平。助学贷款财政利息由政府支付，这样对于教育部直属高校来说获得财政补贴是有保证的，但对于经济弱势的中西部地区，地方财政本来就短缺，贴息的实施加重了地方政府的负担，而成为助学贷款政策实施的阻碍。
四、改善国家助学贷款政策实施的对策
国家助学贷款是一个需要政治、经济、社会、文化全面协调发展的错综复杂的长期的系统工程，国家助学贷款必然使社会各个领域发生深刻变化，各种社会关系进行重大调整，随之而来的不只有经济发展与社会进步，也有政治的长期稳定[4]。因此我们可以从以下几方面进行改善：
（一）助学贷款政策实施保障性工作
完善国家助学贷款法律法规，不仅为助学贷款体系的完善提供法律依据和保障，而且是国家助学贷款政策法律化、固定化的必然趋势。国家关于学生资助的政策，已经由《高等教育法》作了概括性的总结。法律较政策而言，具有较高的稳定性，可以给人们合理的预期，同时，政策多由原则性规定组成，法律则由规则组成，明确法律主体的权利义务关系，可以更加有效地调整学生助学贷款所涉及的各种社会关系。所以，完善国家助学贷款立法，将国家助学贷款政策法律化或者以法律形式实施新的助学贷款制度，是助学贷款体系的基本框架确立以后，完善具体助学贷款制度所必需的。 完善助学贷款立法，有利于保障国家教育权和学生受教育权的实现。国家教育权是国家依法履行教育职责的要求，国家教育权的目的之一，就是培养各类人才，推进科技发展、经济和社会进步。然而经济困难在影响着学生学业完成的质量，同时威胁着他们能否完成高等教育阶段的学习，也就是说，对学生的资助，关系着人才培养的数量和质量。
另建立完善信用的法律保障体系，就是完善法规制度建设的广度。国家助学贷款政策的核心是在于大学生的信用，而建立在市场经济运行机制条件下的国家助学贷款政策必须同时满足货币资金商品化、金融实体法人化和金融行为法制化的内在要求。大学生的信用不可能只是单纯地建立在诚实守信的道德规范之上，更加重要的是需要建立对市场主体之间的信用关系管理的完整法律、法规、制度和准则的制定上。
（二）加强助学贷款各主体的利益诉求渠道建设
助学贷款政策在实施中发生利益冲突时，政策法规等往往成为各利益主体维护自身利益，争取自身利益的策略或武器。也就是说，助学贷款形成了一个利益博弈的特定“场域”。建立利益诉求渠道，扩展利益表达空间，让国家助学贷款的各利益主体银行、高校、大学生等有一个表达利益的制度平台，建构起反应灵敏、运转高效、沟通快捷的利益表达机制，使各主体的合理利益诉求通过正当、规范的渠道输入公共决策过程。这也是一个社会走向稳定和繁荣的底线。也就是说，助学贷款政策中利益表达机制的缺失，让潜在的隐患无法自然消解。“利益表达往往意味着矛盾，因为它包括了为达到利益的目标而采取的想对方施加压力的方式和手段。利益表诉求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候，如果不开启诉求的渠道，矛盾不得到解决就会日积月累，从而形成更严重的矛盾危机。”
（三）加强助学贷款各利益主体的协调制度建设
国家助学贷款政策是一项庞大、复杂的系统工程，涉及社会、政治、经济和文化等方方面面，政策执行手段的单一性与助学贷款问题的复杂性，使得单一的政策手段已难以全面解决助学贷款的各种问题，因此要求政府在进行执行手段选择时，必须注重发挥政策手段的组合效应和规模效应。“只有相互一致和相互支持的制度安排才是可持续的;否则，精心设计的制度就可能很不稳定”。这个政策手段体系的精髓就在于倡导个利益主体的协调与配合。行政手段在这个陪合体系中起到主导地位，同时，应将法律手段、教育手段、经济手段、宣传手段纳入这个配合体系中，充分发挥政策手段的作用和优势。行政手段应该作为政策的稳定器，避免成为政策波动的振荡器。经济手段应当成为稳定国家助学贷款各利益主体之间的稳定器，避免出现惜贷不贷的状况。宣传手段应当成为国家助学贷款政策有效传播的推进器，避免变成政策传播缺位的情况。
（四）高校在学生贷款后的管理
首先，高校应将诚信教育作为一门课程纳入学校必修课。现行的国家助学贷款是信用贷款，贷款学生信用意识的好坏影响着贷款的是否按时偿还。我们应注意到这一问题，也采取了一些措施来加强大学生的诚信教育。但这些措施还不够，诚信教育大多停留在口头上，虽说也进了宣传橱窗，有些省份也编了诚信读本，但基本上都是短暂的，不到位的，效果也不好。教育的效果是和教育的时间成正比的。我们各高校都在说要加强诚信教育，但是却没有该怎样加强诚信教育的制度和措施。应当把诚信教育单独作为一门课程纳入学校的必修课范畴，让诚信教育进课本、进课堂、进思想、进习惯。其次高校要实实在在地建好专职队伍。最后高校协助银行对学生信息进行更新的工作，由于贷款毕业生的流动性比较大，银行很难对毕业学生进行跟踪。因此只有通过熟悉学生的培养单位高校来进行跟踪和个人信息的更新。
五、结论
对高校助学贷款，事关广大贫困家庭优秀子女的入学问题，事关高等教育平等问题，事关高素质人才培养的问题，所以，必须花大精力把助学贷款工作做实、做好。同时，还必须将助学贷款工作纳入法制化管理的层次。同时考虑到现阶段高校资助的目的是为了提高中学后教育的可负担性和开放入学机会，政府和高校应该将重点放在扶贫性的学生资助项目而不是竞争性的资助项目。（作者单位：邵阳学院）
