中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0065-02
土地作为农民最宝贵的家庭财富，既是基本生产资料，又是农民日常生活的主要来源，换句话说，农民的各项权益都与土地息息相关。然而近年来，随着工业化、城镇化进程的不断加快，大量农业用地被征用使得部分农民脱离了对土地及土地附着物的依赖，这部分人就成为失地农民。根据统计数据初步预计，至2020年，失地农民的数量将超过1亿。为了解决失地农民的长久生计问题，以政府为主导所建立的失地农民社会保障制度通过在各地广泛实施也取得了一定的成效，也随之产生了许多问题，针对失地农民的社会保障制度不足这一根本性制度障碍，以及其他障碍使得针对失地农民的社会保障面临着公共性流失的危机。
一、相关概念阐释
（一）失地农民
失地农民是指在城市化、工业化的进程中，被国家依法征收全部或大部分农业用地的农民。从法学角度出发，失地农民指因失去土地而失去包括财产、就业机会、基本生活保障等各项权利，以及与土地有关的一系列权利的特殊法律主体[1]。
对失地农民的界定主要包括以下几方面：首先，由于国家征用土地，他们失去了全部或者大部分耕地；其次，土地在被国家征用后，他们的身份被转化成城市居民；第三，在居住形式上，失地农民通常以一个群体的形式居住在城市的郊区或城市内某一区域，形成城中村。
（二）公共性
综合各位专家的观点，“公共性”主要表现在：公共部门活动的公正与正义；人民主权和政府行为的合法性；公开、参与；公共部门活动的最终目的是公共利益；支持公民社会及其公共舆论的监督作用。总之，作为公共部门管理活动的最终价值观就是“公共性”，并且在这一基础上，形成公平、公正、公开等一系列价值体系[2]。
（三）失地农民社会保障的公共性
土地作为农民最可靠的收入来源，不仅是一种外在的物质形态，更是一种重要的心理依托。失地农民社会保障的公共性主要包括四方面：首先是责任主体的公共性。政府部门的公共性决定了其应该主动承担起对失地农民的补偿、安置和保障的责任。其次是价值观的公共性。政府部门采纳的政策最终达到的目标要契合失地农民的利益。第三是目的及效果的公共性。失地农民社会保障要达到的最终目标是使农民在失去土地后，基本生活不会陷入困境。最后是管理及监督过程的公共性。政府在管理过程中应当建立有效的内外监控机制，确保为失地农民提供完善的社会保障，维护失地农民的权益。
二、失地农民社会保障公共性流失的表现
（一）责任主体的公共性流失
契合失地农民需求的社会保障公共产品不足。目前我国失地农民社会保障制度没有形成一套完善的体系，大多数失地农民并未得到基本保障，或者只能维持最低生活水平，覆盖面窄，统筹层次低，保障方式单一。各地区为推出创新性补偿方式大多不顾及当事人的意愿，采取政府主导的方式，从根本上忽略了失地农民的利益诉求和需要，由于缺乏沟通以及相应的激励机制的欠缺，引起失地农民的不满。
针对失地农民社会保障的相关法规政策滞后。政府针对失地农民社会保障本应建立起一套完善的法律法规政策。然而我国在这方面相对滞后，首先体现在我国在土地征用方面没有制定相关法律法规。由于法律没有对公共利益做出明确界定，使得地方政府在征用失地农民土地时扩大征地范围，变相侵害了失地农民的合法权益。
（二）价值观的公共性流失
政府在制定政策目标时与公共利益相契合才能保证价值观的公共性。而政府在设计失地农民社会保障之初，价值观就偏离了公共性。片面追求行政效率，没有把维护失地农民的根本利益作为出发点。论保障水平，失地农民远低于城镇居民，同时，由于失去了附着于土地上的各项权利，失地农民从而丧失了低保、医疗救助等各项权利，这都与价值观公平、公正的理念相悖。
（三）目的及效果的公共性流失
目前，我国失地农民社会保障的总体情况是失地农民社会保障覆盖面窄，保障范围小，保障水平低，相关的法规政策不足。有些地区虽然建立了失地农民社会保障的基本框架，但是保障方式不全面，无法解决失地农民的后顾之忧。此外，大多数地区的失地农民没有被纳入到社保体系中，城乡给付水平差异过大，大多数被征地农民面临失去土地之后生活无以为继的困境。加之失地农民自身参保能力弱，所以并未享受到基本的生活保障。
（四）管理及监督过程的公共性流失
当前，针对失地农民的社会保障制度的运行过程中，地方政府作为责任主体存在比较突出的公共性流失现象。政府的责任主体地位不明确，责任意识不强。主要表现在政府挪用了土地补偿费用中用作失地农民社会保障基金支出的部分资金；社会保障费用在征地前未按有关规定落实；社会保障风险准备金不足。
三、失地农民社会保障公共性流失的原因
（一）责任主体公共性流失的原因
作为失地农民社会保障的责任主体，公共性流失源起于政府的公共性与理性经济人的特性相冲突。政府本身的活动应当从公共性出发，然而政府在从事任何活动之前又是自利的，政府的自身缺陷与公共性流失表现出的自利性，反映在失地农民社会保障方面，就是降低自身所应承担的责任以及相应的财政承担。例如在给予失地农民补偿时给付水平设置较低以平衡财政赤字、采取单一的补偿方式以降低行政成本，提高行政效率，从而导致保障水平低。
另一个原因是政策执行过程中责任主体的流失。表现在失地农民社会保障制度方面，就是上级部门所颁布有关失地农民社会保障各项法律法规，无法得到顺利落实；违法征收土地，简单安置失地农民，没有提供相应的基本保障；侵犯失地农民的合法权益。 （二）价值观公共性流失的原因
我国的城乡二元社会结构对城市和农村采取的资源配置和再分配制度不同。户口迁移、社会保障等制度对城市人口和农村人口实行区别对待，这就造成失地农民在劳动就业、社会保障等方面处于弱势，使得农民在失去土地的保障后成为社会的边缘群体，土地被征用是直接原因，然而深层原因是城乡二元社会结构。实则反映了我国农民群体处于弱势的现实，农民组织化程度较低，缺乏利益表达机制，其只能接受其他利益集团安排，无法保障自身享有正当的权益。
四、防治失地农民社会保障公共性流失的措施
（一）防治责任主体公共性流失
首先，政府应当完善公共物品的供给机制，建立失地农民社会保障体系。扩大保障范围，放宽失地农民享受较低水平社会保障的权限。一个完善的失地农民社会保障体系应该包括：将失地农民纳入城镇最低生活保障的覆盖范围；建立针对失地农民的社会养老保险制度；建立针对失地农民的多层次医疗保障，包括新型农村合作医疗、商业医疗保险、医疗救助；促进失地农民劳动就业，解决他们的后顾之忧。
其次，相关法律法规部门应加强法律体系建设，以强有力的法律保证保障失地农民的合法权益。政府应尽快修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障失地农民权益不相适应的条款，充分考虑被征用土地的现实情况、失地农民的基本生活保障和未来的发展需要等多种因素，确定一套公平合理的征地补偿费用体系。
（二）社会保障城乡一体化
合理界定政府的职能，加强其公共性建设。政府应该清醒地认识到，建立一套失地农民社会保障制度并不能从根本上解决问题，要想推进我国社会保障制度建设就必须构建城乡一体化的社会保障体系。因此，其根本在于打破城乡二元社会结构的束缚，使得失地农民的社会保障制度既不脱离农村社会保障制度建设，也不会有碍于最终实现社会保障城乡一体化。
（三）培育和完善失地农民利益反馈机制
首先，鼓励失地农民主动参与，强化其参与意识，提升失地农民社会保障政策的公共性；其次，通过引导失地农民建立利益表达机制，提高他们的组织化水平，增加他们的表达途径和渠道，从而有助于了解失地农民的意愿；第三，为失地农民提供相应的法律援助；最后，建立失地农民角色转换机制，引导失地农民主动向市民角色转变，从而有利于失地农民更好地融入城市生活。
