随着城市化进程加快，大量农民丧失了之前拥有的土地，成为“失地农民”。这一群体总体文化程度低，无技术特长，基本依靠体力活或征地补偿生活。同时，青壮年失地农民大多选择外出务工，只留下老人在家，这给传统的家庭养老模式带来冲击，失地农民的养老问题日益突出。当前学界的探讨主要集中在失地农民养老保险建立的必要性、实践模式、现状及问题以及政策建议四方面。
1. 失地农民养老保险建立的必要性
1.1 失地农民的定义
失地农民是指在我国城市化背景下因自己承包的土地被征用而丧失土地的农民。刘菁认为，失地农民是指国家因法定原因而征用、征收农村集体土地所造成的无地或少地的农村居民。而李春斌则认为，失地农民，就是指失去土地的农民。①
1.2 失地农民的类型
刘万兆等指出，我国农民失地大概有3种情况：一是因为城市发展被征地，这些农民离城市较近，土地补偿额也相对较高，主要依靠城市务工、经商获得生活来源，大部分人还保留宅基地；二是基础设施建设被征地，因修路、开渠、建水库等土地被征用，但这些农民的土地补偿金不高，且远离城市，谋生手段较少，失地农民的生活相对困难；三是工业用征地，其中一些失地农民被选招为占地工。②
1.3 建立失地农民养老保险的必要性
学界从多个维度对必要性进行了探讨。从失地农民角度，王国军认为，“建立失地农民养老保险制度，一是可以弥补当前征地补偿标准偏低、失地农民生活保障不足的情况，二是可以协助失地农民做好未来生活的长远规划，三是可以解决农民失地又失业、生存与发展困难的问题。”此外，袁斌也指出，失地农民面临再就业困难、子女上学困难、医疗养老无保障等方面的问题，其中以“老无所养”这一问题最为严重，而仅凭政府的力量无法解决失地农民的保障问题，因此建立失地农民养老保险制度十分必要。③
从城乡关系角度，郑功成认为，“失地农民养老保险体系的缺失以及一次性补偿政策的缺陷，造成失地农民的养老问题缺乏保障，导致失地农民大量转化为城市贫民，进而影响到城乡社会稳定。”同时，金丽馥认为，建立被征地农民社会养老保险制度，一是实现社会稳定的根本要求，二是有利于统筹城乡社会发展，三是替代土地保障功能的合理选择。”
从国家社会角度，严虹霞等指出，因征地引起的社会矛盾日益尖锐， 影响社会的稳定和社会的发展。为稳定社会秩序，建设社会主义和谐社会，必须妥善解决失地农民的安置问题，尤其是老年人的生活保障问题，必须建立起失地农民的基本养老保险制度，使失地农民老有所养。④另外，邬克彬指出，“建立失地农民养老保险制度是老龄化社会的必然要求。”
由此可见，从多个视角分析失地农民养老保险制度的建立都是有必要的，且具有十分重要的意义。
2. 失地农民养老保险的实践
2.1 以宏观、微观层面划分
一些学者从宏观层面对全国各地的各种保障模式进行了梳理，如殷俊和李晓鹤将当前我国各地被征地农民养老保障实践中的主要模式总结为北京“城保”、上海“镇保”、重庆“商保”、青岛“农保”、南京“基本生活保障”、杭州“双低”、广州“完全积累账户”等各具特点的模式。一些学者从微观层面对养老保障资金的管理及筹集也进行了总结。如，米红和杨翠迎将当前新型农村养老保障制度概括为三种实践类型：进口补贴模式、出口补贴模式、进出口双补模式。
2.2 以责任主体划分
大多学者把其分为社会保险和商业保险。失地农民社会养老保险模式，即以各县、市区人事劳动社会保障局为实施部门，运作失地农民养老保险。失地农民商业养老保险模式，即以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位， 各投保行政村交了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。
3. 我国失地农民养老保险现状及问题
关于失地农民养老保险现状及问题，目前较为普遍的是采用实证研究，从个案从而探讨其推广意义。有些学者探讨了全国的失地农民养老保障情况，但因为我国区域差异较大，结论的普适性不强。如李杰认为，现行被征地农民养老保障存在的问题主要有：缺乏权威有效的法律法规依据；阻碍被征地农民的正常流动；制度缺乏前瞻性；社会老保险政策缺乏强制性；基金增值渠道不畅，运营风险较大。⑤
失地农民养老保险存在着诸多问题，可以包括以下几个方面：
3.1政府责任缺失
不论采用社会养老保险还是商业养老保险模式，都强调了政府的责任。但是现有的失地农民养老保险制度存在政府责任缺失问题。如周延等指出，政府在失地农民养老保险问题上存在着责任与义务的缺失，以牺牲失地农民的利益为代价，为自己谋求经济利益。漠视农民利益，存在政府制度性寻租问题现象。⑥同时刘万兆等认为，我国政府财政支出用于社会保障的比例与其他国家相比是较低的。⑦
3.2政策缺乏强制性
史先锋等的调查显示，“政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%。失地农民由于受多种因素制约，如理财能力不足、养老观念相对滞后等，无法对自己的养老问题做出合理的安排。因此，本着对失地农民负责的态度，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。”
3.3保障水平低
史先锋等提到，“有22.1% 的失地农民因为保障水平太低，政策缺乏吸引力而放弃参加养老保险。目前，各地的养老金发放标准多在 200～300元，有的地区不到 100元，靠这点微薄的养老金要想实现养老无忧几乎是不可能的。” 3.4保险基金管理不完善，监督机制不足
保险费筹集、管理和使用的机构均设置在具体运作部门地方劳动保障局之下，具有管理者和使用监督者双重身份，这不符合三权分离的国际通行做法。政府部门挤占、挪用养老保险基金的事件就难以从制度上彻底杜绝，所造成的亏空最终只能由国家财政承担。总而言之，当前的失地农民养老保险还存在很多问题，大多学者认为制度层面是深层次原因。
4. 建立和完善失地农民养老保险制度的建议
针对我国失地农民养老保险的问题，学者们的探讨大体有以下四个方面：（1）将失地农民完全纳入社保体系，与城镇职工基本养老保险相衔接。刘万兆等认为，“失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。”（2）建立完全积累制的个人账户模式。学界倾向于为失地农民建立基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取政府出一点，集体补一点，个人缴一点。如，袁斌等认为，失地农民养老保险应实行社会统筹和个人账户相结合的模式。（3）建立健全养老保险金的管理制度。失地农民养老保险金要实行单独管理办法，并且还要充分发挥社会公众的监督作用对其进行监管。（4）建立土地出让金按比例投入农民养老保险的制度。如有学者以“土地换保障”的政策建议，即强制从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。
5.结语
关于失地农民养老保险问题的研究，我国学术界已取得一定的成果，尤其在制度建立、模式采用方面有了许多探索。同时也存在一些不足：首先，研究方法上缺乏整合。一部分基于某地案例研究，总结相应对策；另一部分基于一般现状展开论述。这两大部分尚未实现有效整合，因而研究结论的针对性和普适性较差；其次，研究多局限于理论层面，缺乏系统性的制度建构探讨。
综上，建立和完善失地农民养老保险制度需要我们从长远考虑，坚持遵守社会保障提倡的基本生存权、公平性、普遍性、强制性、保障水平与经济发展水平相适应原则。同时，也要求政府在实践中勇于承担责任，不断地创新，以便更好地应对人口老龄化挑战。（作者单位：四川大学公共管理学院）
注解：
① 刘菁. 论失地农民的社会保障体系建设[J].党政干部论坛，2007（3）.
② 刘万兆，卢闯，王春平，等.我国失地农民养老保险制度分析[J].农业经济， 2007（6）： 36- 37.
③ 袁斌，陈树文.我国失地农民的养老保险制度[J].大连海事大学学报， 2008（3）： 90- 93.
④ 严虹霞，张宏.失地农民社会保障安置模式研究[J].南京社会科学，2007（5）： 103- 107.
⑤ 李杰.关于建立失地农民社会养老保障的思考[J].延边大学学报（社会科学版）， 2007（4）.
⑥ 周延，姚晓黎.政府在失地农民养老保险中责任和义务的缺失及完善[J].农村观察， 2006（2）： 40- 44.
⑦ 刘万兆，卢闯，王春平，等.我国失地农民养老保险制度分析[J].农业经济， 2007（6）： 36- 37.
